新北市政府訴願決定書（稿） 案號：1063110312 號
訴願人 富○建設股份有限公司
代表人 李○玲
訴願代理人 陳傳岳 律師、蘇宏杰 律師
原處分機關 新北市政府工務局
上列訴願人因申請建造執照事件，不服原處分機關民國 106 年 1 月 26 日新北工
建字第 1060189007 號函及 106 年 2 月 7 日新北工建字第 1060155989 號函所
為之處分，提起訴願一案，本府依法決定如下：
主 文
關於 106 年 1 月 26 日新北工建字第 1060189007 號函，訴願駁回。
關於 106 年 2 月 7 日新北工建字第 1060155989 號函，訴願不受理。
事 實
緣訴願人委託潘○華建築師就其所有坐落於本市○○區○○○段車坪寮小段 166 之
2 地號 1 筆土地（下稱系爭基地，位於行政院農業委員會（下稱農委會）91 年 4
月 15 日農授水保字第 0911845739 號公告劃定之臺北縣汐止市八連里車寮崩塌地特
定水土保持區範圍內），於民國（下同）102 年 5 月 6 日向原處分機關申請新建
建築物之建造執照（下稱系爭建照），案經原處分機關召集 6 次加強山坡地雜項執
照（第二階段）審查會議（下稱坡審會議）審議，仍有下列相關安全疑慮：依新北市
環境地質圖，本案系爭基地位於「確認順向坡」、「潛在順向坡」、「土石流潛勢溪
流及潛勢等級中級」及「溝狀向源侵蝕」等 4 項地質災害潛感區。另查本案位於經
濟部 104 年 12 月 31 日公告之山崩地滑地質敏感區，且因涉及水土保持法第 19
條第 2 項所稱特定水土保持區內之禁止行為，已非屬可改正事項，原處分機關爰依
建築法第 36 條規定，以 106 年 1 月 26 日新北工建字第 1060189007 號函（下
稱系爭號函 1）駁回系爭建照申請，並於 106 年 2 月 7 日以新北工建字第 1060
155989 號函（下稱系爭號函 2）退回訴願人系爭建照復審申請，訴願人不服，提起
本件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。茲摘敘訴辯意旨於次：
一、訴願及補充理由意旨略謂：
（一）關於本案所涉水土保持法事項，貴府農業局為具有管轄權之主管機關，該局多
次且始終認定本案不涉及水土保持法第 19 條第 2 項規定特定水土保持區內
禁止行為，原處分機關應受該局前開認定之拘束。本案係屬 103 年 7 月 4
日前已受理案件，依行政院農業委員會（下稱農委會）103 年 7 月 4 日號
函之說明二，仍依各函釋規定辦理。再者，本案係純屬建築行為且安全無虞，
無另涉及其他開挖整地，此有貴府農業局認定可稽，依農委會 88 年 2 月 9
日、94 年 3 月 4 日及 94 年 11 月 1 日函釋，實無涉水土保持法第 1
9 條第 2 項規定特定水土保持區內禁止行為。系爭號函 1 中未說明任何理
由及依據，逕認本案涉及上開規定禁止行為，其認事用法，顯有違誤。檢附本
案依建築技術規則建築施工篇地 267 條規定有關地下室開挖整地範圍檢討。
（二）原處分機關曾經就訴願人申請建造執照土地之上方基地，准予核發建造執照（
101 汐建字第 00644 號），本案所涉土地亦屬山坡地保育區丙種建築用地，
且鄰近上開原處分機關准予核發建造執照基地，故原處分機關違反該行政先例
而駁回訴願人申請，實已違反平等原則及行政自我拘束原則。
（三）本案自訴願人於 102 年 5 月 6 日向原處分機關申請系爭建照以來，一直
到原處分機關於 106 年 1 月 26 日作成系爭處分 1 前之 3 年多時間，
貴府農業局從未變更其認定，且原處分機關亦從未表示不同意農業局意見，此
顯然足以引起訴願人信賴，訴願人方依原處分機關（及坡審會議）之要求，客
觀上持續投入時間、心力、勞務費（建築師、技師、代書）約 4,217,302 元
，基地（除草、測量等）費用約 67 萬 5,005 元，擋土牆補強費用約 400
萬元、利息支出約 3,300 萬元等，且訴願人無信賴不值得保護之情形，原處
分機關駁回訴願人之申請，顯然違反信賴保護原則。
（四）系爭號函 1 既屬違法且不當，則原處分機關以系爭號函 1 駁回訴願人系爭
建照申請為前提，而駁回訴願人復審申請之系爭號函 2，亦同屬違法且不當，
應一併撤銷，並應准予本案進行復審（包括續行本案坡審會議）。提供基地位
置與周邊關係近照 1 張、科技部國家災害防救科技中心對順向坡等疑惑之位
置圖等語。
二、答辯暨補充答辯意旨略謂：
（一）經查，本案位於農委會 91 年 4 月 15 日農授水保字第 0911845739 號公告
劃定之（改制前，下同）臺北縣汐止市八連里車坪寮崩塌地特定水土保持區範
圍，基地原為休息站、球場、泳池等非屬建築物設施，基地平均坡度為 18.8%
，申請建築規模為地上 4 層地下 1 層、1 幢 15 棟 15 戶之山坡地住宅新
建工程，其地下室開挖整地範圍約為 2593.75m2、建築面積約為 1649.98m2，
依 89 年 10 月 16 日（89）農林字第 890152143 號、94 年 4 月 11 日
農授水保字第 0941806458 號、103 年 10 月 29 日農授水保字第 103186254
8 號函釋，本案既非屬「從來合法之使用」，亦非為「平坦地」，且本案申請
建築行為已涉及建築面積外之開挖整地，故本局認定本案「非為純屬建築行為
」，並已構成「水土保持法第 8 條第 1 項第 5 款所列特定水土保持區禁
止事項」及涉及水土保持法第 19 條第 2 項關於「禁止任何開發行為」之規
定，並非訴願人所稱僅涉及建築技術規則建築設計施工編第 267 條之檢討。
（二）經查本案基地位於「確認順向坡」、「潛在順向坡」、「土石流潛勢溪流及潛
勢等級中級」及「溝狀向源侵蝕」等 4 項地質災害潛感區。另查本案位於經
濟部 104 年 12 月 31 日公告之山崩地滑地質敏感區。本案經過 6 次加強
山坡地雜項執照審查，直至最後一次加強山坡地雜項執照審查會議紀錄，仍針
對土石流潛勢溪流之安全評估、純建築行為之認定、位於潛在順向坡及確認順
向坡及既有漿砌卵石擋土設施之修復有安全性之疑慮。另山崩地滑地質敏感區
部分因於最後一次加強山坡地雜項執照審查會後始發布，故尚未針對此部分提
供相關意見。另依經濟部 104 年 12 月 10 日經地字第 10404605520 號函
，對於建築許可申請案之申請基地原非屬地質敏感區，於處理程序中經公告全
部或一部位於地質敏感區內，即應依地質法相關規定辦理。故本案仍應依前開
號函進行基地地質調查及地質安全評估。
（三）另有關原處分機關曾就訴願人申請建造執照土地上方基地於 105 年清查本市
特定水土保持區之發照情形，發現並無與本案狀況雷同之申請案。另於清查過
程中，發現系爭基地於 95 年至 97 年間曾有別家公司 3 次掛號申請建造執
照，比較申請建築規模及用途後，並無太大差異，惟因本府農業局回復其開發
行為不符合水土保持區之相關規定，並直接認定非屬農委會函釋之純建築行為
，故結論均為駁回，並無違反平等原則之情事。且訴願人申請案並未核准，尚
無信賴保護原則之適用。
（四）爰此，本局依加強山坡地雜項執照審查會會議結論及水土保持法第 19 條等規
定，認定已非屬可改正事項，並依建築法第 36 條規定，以系爭號函 1 駁回
該申請案，並以系爭號函 2 退回有關建造執照復審申請。原處分並無違法或
不當等語。
理 由
一、關於 106 年 1 月 26 日新北工建字第 1060189007 號函部分：
（一）按建築法第 2 條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄
市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」。本府 104 年 10 月 5 日新北府
工建字第 1041856028 號公告：「主旨：本府關於建築法除違章建築處理事項
外，所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並廢止本府 100 年 1 月 1
9 日北府工建字第 1000054371 號關於權限劃分之公告，均溯自 104 年 7
月 24 日生效。」準此，本案原處分機關為有權限處分機關。
（二）次按建築法第 1 條：「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共
衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」
、第 36 條：「起造人應於接獲第 1 次通知改正之日起 6 個月內，依照通
知改正事項改正完竣送請復審；屆期未送請復審或復審仍不合規定者，主管建
築機關得將該申請案件予以駁回。」。水土保持法第 8 條第 1 項：「下列
地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土
保持之處理與維護：…三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施
。四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建
築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、
處理廢棄物或其他開挖整地。…。」、第 16 條第 1 項：「下列地區，應劃
定為特定水土保持區：一、水庫集水區。二、主要河川上游之集水區須特別保
護者。三、海岸、湖泊沿岸、水道兩岸須特別保護者。四、沙丘地、沙灘等風
蝕嚴重者。五、山坡地坡度陡峭，具危害公共安全之虞者。六、其他對水土保
育有嚴重影響者。」、第 19 條第 2 項：「經劃定為特定水土保持區之各類
地區，區內禁止任何開發行為，但攸關水資源之重大建設、不涉及一定規模以
上之地貌改變及經環境影響評估審查通過之自然遊憩區，經中央主管機關核定
者，不在此限。」。
（三）另按農委會 89 年 10 月 16 日（89）農林字第 890152143 號解釋略以：「
…經劃定為特定水土保持區之土地，屬同法第 8 條第 1 項第 3 款至第 5
款所列行為，均屬禁止事項；區內土地得為從來合法之使用」、94 年 3 月
4 日農授水保字第 0941803754 號函略以：「…（三）於山坡地或森林區內，
申請雜項執照、建造執照，如其申請事項純屬建築法第 4 條及第 7 條之建
築物及雜項工作物，且未涉及開挖整地行為，應無水土保持法第 12 條規定之
適用。（四）個案審核時，於山坡地或森林區內建築執照申請案（含雜項執照
、建造執照），如僅為建築物挖掘基礎（或地下室）、建築物基礎（或地下室
）開挖所施作之擋土安全措施、擋土設施與建築物合體連結等之建築行為，而
不另涉及其他開挖整地行為者，應無水土保持法第 12 條規定之適用。…」（
本函釋經農委會 103 年 7 月 4 日農授水保字第 1031862015 號函以鑑於
「純建築行為」、「點狀或線狀公用事業設施」及「平坦地」免擬具水土保持
計畫之解釋，執行迄今已衍生諸多問題及弊端，決議應停止適用。但函釋停止
適用前已受理案件，仍依各函釋規定辦理。）及 94 年 11 月 1 日農授水保
字第 0941851461 號函釋略以：「有關水土保持法第 19 條第 2 項『區內禁
止任何開發行為』規定，係指禁止同法第 8 條第 1 項第 3 款至第 5 款
所列行為，區內土地得為從來合法之使用…3.另特定水土保持區內申請建築法
第 4 條或第 7 條之建築物或雜項工作物，倘未涉及其他開挖整地之純屬建
築行為，應無水土保持法第 12 條之適用，亦非同法第 8 條第 1 項第 3
款至第 5 款所列之行為，故認定不屬特定水土保持區內禁止行為。…」。
（四）卷查系爭基地範圍位於農委會 91 年 4 月 15 日公告劃定之臺北縣汐止市八
連里車坪寮崩塌地特定水土保持區，系爭基地原為休息站、球場、泳池等非屬
建築物設施，基地平均坡度為 18.8%，申請建築規模為地上 4 層地下 1 層
、1 幢 15 棟 15 戶之山坡地住宅新建工程，其地下室開挖整地範圍約為 2,5
93.75m2 、建築面積約為 1,649.98m2 。本案經原處分機關召集 6 次坡審會
議審議，因系爭基地位於「確認順向坡」、「潛在順向坡」、「土石流潛勢溪
流及潛勢等級中級」及「溝狀向源侵蝕」等 4 項地質災害潛感區，另查本案
位於經濟部 104 年 12 月 31 日公告之山崩地滑地質敏感區。此有農委會 9
1 年 4 月 15 日公告、系爭建照申請書及圖說、原處分機關 102 年 11 月
8 日召開本案之加強山坡雜項執照審查（第二階段）之書圖文件審查會議、10
3 年 8 月 22 日現場會勘、103 年 9 月 29 日第 1 次審查會議、103 年
12 月 2 日第 2 次審查會議、104 年 2 月 12 日第 3 次審查會議、10
4 年 5 月 29 日第 4 次審查會議等 6 次會議紀錄影本資料附卷可稽，原
處分機關爰認本案非屬區內土地從來合法之使用，且申請建築行為已涉及建築
面積外之開挖整地，故「非為純屬建築行為」，已構成水土保持法第 8 條第
1 項第 5 款所列特定水土保持區禁止事項及涉及水土保持法第 19 條第 2
項關於禁止任何開發行為，已非屬可改正事項，爰依建築法第 36 條規定，以
系爭號函 1 駁回訴願人所請，洵屬有據。
（五）至訴願人主張本案係純屬建築行為且安全無虞，無另涉及其他開挖整地，依農
委會 94 年 3 月 4 日農授水保字第 0941803754 號函及 94 年 11 月 1
日農授水保字第 0941851461 號函釋，實無涉水土保持法第 19 條第 2 項規
定特定水土保持區內禁止行為等語。惟按水土保持法第 19 條第 2 項已明文
規定：「經劃定為特定水土保持區之各類地區，區內禁止任何開發行為，但攸
關水資源之重大建設、不涉及一定規模以上之地貌改變及經環境影響評估審查
通過之自然遊憩區，經中央主管機關核定者，不在此限。」。是山坡地土石流
潛勢溪流及危險崩塌地等地區，因涉及山坡地災變及水土保持安全等公益考量
，故需將該等山坡地潛在危險區域劃定為特定水土保持區，並禁止於該區域內
為任何開發行為；僅於攸關水資源之重大建設，或不涉及一定規模以上地形地
貌改變及經環境影響評估審查通過之自然遊憩區，經中央主管機關核定等例外
情形，始得允許開發（水土保持法第 19 條第 2 項立法理由參照）。然查，
前開農委會 94 年 3 月 4 日及 94 年 11 月 1 日等 2 函，對於水土保
持法第 19 條第 2 項所定「特定水土保持區內禁止任何開發行為」之適用情
形，分別敘及「特定水土保持區申請建築法第 4 條及第 7 條之建築物及雜
項工作物之純屬建築行為」、「未涉及開挖整地行為」等使用態樣之「純建築
行為」，惟其既非屬水土保持法第 19 條第 2 項所定例外得為開發之情狀，
且於定義未明之情形下，其對於山坡地之利用強度、地貌之改變及地質環境之
影響程度均未設限，恐與水土保持法之立法目的及所欲保障之公益目的相悖，
而有違法律優位原則，委難採憑。退而言之，訴願人所欲興建者係屬地上 4
層、地下 1 層、1 幢 15 棟 15 戶之山坡地住宅新建工程，其建築面積約為
1,649.98m2，地下室開挖範圍則為 2,593.75m2 ，且依卷附原處分機關 104
年 5 月 29 日第 4 次審查會議紀錄所載，經坡審委員會審查後，認系爭基
地上下邊坡水土保持設施採維護已無法達到實際需求，須重新施作水土保持設
施，則本案應屬涉及建築面積外之開挖整地，而變更原有山坡地之地形地貌之
情形，亦難謂符合農委會函釋所稱之「未涉及開挖整地」之「純建築行為」，
訴願人尚難執前開農委會函釋作為主張之論據。
（六）又訴願人主張系爭號函 1 中未說明任何理由及依據，逕認本案涉及上開規定
禁止行為，其認事用法，顯有違誤等語。按「行政行為之內容應明確。」，行
政程序法第 5 條定有明文。次按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實
、理由及其法令依據，行政程序法第 96 條第 1 項第 2 款亦有明文。惟為
此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據
、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提
起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或
採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，故如其記載已足使人民瞭解其受處分
之原因事實及所依據之法令，即屬適法（最高行政法院 101 年判字第 853
號判決意旨參照）。查系爭號函 1 已就本案駁回處分之法律依據（水土保持
法第 19 條第 2 項）、事實認定（涉及「開發建築用地之開挖整地」）及涵
攝結果（屬特定水土保持區內之禁止行為）於理由中說明，應已足使訴願人瞭
解原處分認定系爭基地不適建築之原因事實，及其依據之法令，揆諸前揭最高
行政法院判決意旨，尚難謂原處分欠缺明確性，訴願人所陳，應有誤解。
（七）再訴願人主張原處分機關曾經就系爭基地之上方土地，准予核發建造執照（10
1 汐建字第 00644 號），原處分機關違反該行政先例而駁回訴願人申請，實
已違反平等原則及行政自我拘束原則云云。查上開原處分機關 101 年 10 月
25 日核發之 101 汐建字第 00644 號建造執造，其興建規模為 1 幢 1
棟 3 樓、建造類別為增建等，均與本案不同，尚難併論，且原處分機關亦未
查得與本案相類情況且已核發建造執照之案件。又系爭基地前有訴外人興○興
業股份有限公司先後於 95 年 10 月 31 日、96 年 8 月 21 日及 97 年 5
月 22 日申請建造執照，惟均遭原處分機關予以駁回，此有該公司建造執照申
請相關資料在卷可憑，訴願人主張原處分機關違反平等原則及行政自我拘束原
則，洵屬無據。
（八）另訴願人陳稱本案原處分機關駁回訴願人之申請，顯然違反信賴保護原則等語
。查原處分機關係以本案涉及水土保持法第 19 條第 2 項規定特定水土保持
區內之禁止行為，已非屬可改正事項，爰駁回訴願人系爭建照之申請，則系爭
建照既未核發，訴願人預期可取得之利益，尚未具備之要件客觀上已無法合理
期待其實現，且縱經其繼續施以主觀之努力，該要件亦無實現之可能（司法院
大法官釋字第 605 號解釋理由書參照），是原處分機關並無訴願人所陳違反
信賴保護原則之情事。從而，原處分於法並無違誤，應予維持。
二、關於 106 年 2 月 7 日新北工建字第 1060155989 號函部分：
（一）按訴願法第 1 條第 1 項本文規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分
，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、第 3
條第 1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事
件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
、第 77 條第 8 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之
決定：八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者
。」。是以，行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有
所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，
人民對之提起訴願，自非法之所許。
（二）經查系爭號函 2 係原處分機關說明系爭建造執照之申請，業經系爭號函 1
駁回在案，核其性質屬觀念通知，並未創設對外發生法律效果，非屬行政處分
性質，訴願人對之提起訴願，尚非法之所許，自不應受理。
三、綜上論結，本件訴願為部分無理由，部分不受理，爰依訴願法第 77 條第 8 款
、第 79 條第 1 項規定，決定如主文。
主任委員 黃怡騰
委員 陳立夫
委員 張文郁
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 景玉鳳
委員 王藹芸
委員 劉定基
委員 林泳玲
委員 賴玫珪
委員 許宏仁
如不服本決定，得於決定書送達之次日起 2 個月內向臺北高等行政法院（地址：臺
北市士林區文林路 725 號）提起行政訴訟。
中華民國 106 年 7 月 27 日
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