新北市政府訴願決定書 案號：1053050272 號
訴願人 寶○建設有限公司
代表人 魏○素
送達代收人 洪○超
上列訴願人因申請使用執照事件，不服本府工務局民國（下同）104 年 9 月 8 日
新北工施字第 1041691642 號函，提起訴願一案，本府依法決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。
事 實
緣訴願人為 102 股建字第 70 號建照工程（下稱系爭工程）之起造人，其於 104
年 1 月 6 日掛件申請該工程之使用執照，經原處分機關收件審核後，認系爭工程
竣工查驗尚有 15 項缺失，使用執照卷內尚缺 13 樣書圖文件，遂以 104 年 1 月
28 日新北工施字第 1040021349 號函退回。訴願人於 104 年 9 月 3 日再次掛
件申請使用執照，原處分機關認尚有（1） 審查缺失改善表尚未改善完成（2） 管制
卡尚未完成（含損鄰案件）等缺失尚未改善完成，以 104 年 9 月 8 日新北工施
字第 1041691642 號函（下稱系爭處分）駁回訴願人之申請（下稱系爭使用執照申請
案）。訴願人不服，提起本件訴願，請求撤銷系爭號函，並請求命原處分機關就訴願
人申請 102 股建字第 70 號建照工程之使用執照為核准之行政處分，並據原處分機
關檢卷答辯到府。茲摘敘訴辯意旨於次：
一、訴願及補充訴願意旨略謂：
（一）查訴願人為系爭工程之起造人，於 104 年 9 月 3 日依建築法第 70 條規
定，向原處分機關申請核發系爭工程之使用執照，經原處分機關以系爭處分否
准，惟系爭工程之主要構造、室內隔間及建築物主要設備等，均與建造執照之
設計圖樣相符，系爭處分對於訴願人依建築法第 70 條規定申請之案件，以法
無明文之理由，違法予以駁回，造成訴願人法律上權利受有損害，訴願人自得
依訴願法第 1 條規定，請求撤銷系爭違法處分。
（二）次查，就行政機關對於人民依法申請之案件，違法予以駁回，為求人民能有效
提起救濟，行政訴訟法第 5 條第 2 項規定於課予義務訴訟之類型下，特設
有「拒絕申請訴訟」之方式，且最高行政法院 100 年度判字第 392 號判決
亦闡明，人民對於依法申請案件遭拒之救濟，應提起請求行政機關作成其所申
請行政處分之課予義務訴訟，而非僅提起請求撤銷行政機關否准其申請處分之
訴訟，否則即使勝訴，人民請求法院保護其權利之目的，亦無法在一次訴訟中
實現，雖訴願法第 2 條課予義務訴願規定，欠缺如同行政訴訟法第 5 條第
2 項之「拒絕申請訴訟」類型，惟行政訴訟法第 5 條第 2 項既已明文規定
提起「拒絕申請訴訟」需「經依訴願程序後」，則表示於訴願程序中，人民亦
得適用行政訴訟法第 5 條第 2 項規定，就依法申請遭拒案件，提起「拒絕
申請訴願」，是本件訴願人依行政訴訟法第 5 條第 2 項規定，提起本件課
予義務訴願之「拒絕申請訴願」，於法有據，應予准許。退步言，依訴願法第
81 條第 1 項規定，於人民訴願有理由時，訴願機關本即得於撤銷違法處分
後，「逕為變更之決定」，則本於保障人民憲法第 16 條訴訟權，及賦予人民
有效救濟方式之目的，訴願人於依訴願法第 1 條提起撤銷處分訴願，合併請
求鈞會「變更」原處分，而為准許核發使用執照之聲明，亦合於訴願法第 81
條規定，自屬合法之訴願聲明。
（三）又最高行政法院 102 年度判字第 799 號判決：「關於請領建造執照及使用
執照前後二程序互有關連，先前程序所作成之行政處分（尤其是授益處分）未
被撤銷前，於事實及法律狀態不變下，對同一處分機關於後續程序作成後續處
分具有拘束力，此即所謂『行政處分跨程序之拘束力』。申言之，建築物之興
建，關於建造執照之核發與使用執照之核發，先後二程序具有關連性，使用執
照之核發以起造人按所核准建造執照之設計圖說建築者，於建造執照之處分被
撤銷前，依上該法律規定，主管機關即應發給之，此即符合首揭之『行政處分
跨程序之拘束力』。易言之，完工之建築工程，其主要構造、室內隔間及建築
物主要設備等如確與建造執照之設計圖樣相符者，主管機關即應發給使用執照
。」
（四）建築法第 70 條規定，主管機關於審查是否准予核發使用執照時，僅得就「建
築工程之主要構造、室內隔間及建築物主要設備是否與建造執照之設計圖樣相
符」進行審查，不得另以其他理由駁回人民之申請，否則即有違「行政處分跨
程序之拘束力」，此業經上開最高行政法院判決闡述甚明。然系爭處分否准訴
願人申請核發使用執照，經承辦人員告知，所謂缺失改善表及管制卡未完成均
係因本建案損鄰事件未處理完成而受損鄰「列管」之故，系爭處分實係以訴願
人未完成損鄰處理程序駁回訴願人使用執照之申請。然建築法第 70 條及上開
最高行政法院判決意旨均已明白闡述，原處分機關審查是否核發使用執照之裁
量權，僅限於就建築工程之主要構造、室內隔間及建築物主要設備，是否確與
建造執照之設計圖樣相符進行審查，系爭處分卻仍以系爭工程遭損鄰案件列管
為由，駁回訴願人使用執照之申請，違法事實明確，自應予以撤銷。
（五）又鈞會訴願決定書 1043050901 號已明確表示，施工中損壞鄰房事件本質屬民
事事件，且「新北市建築物施工損壞鄰房事件處理程序」中並無罰則或限制起
造人、監造人、承造人等行使建築法或其他法律上權利之效力，故主管機關所
有依據該處理程序所為之行政行為，均係不具法律上強制力之行政指導，不得
作為限制人民行使法律上權利之依據，故系爭處分以系爭工程發生「損鄰事件
」未解決仍受「列管」為由，拒絕核發使用執照予訴願人，已嚴重違背鈞會上
開訴願決定書之意旨，自屬違法，應予撤銷。
（六）查原處分機關答辯書所稱，訴願人尚有營造業近期稅卡、昇降設備竣工檢查合
格函及竣工檢查表、建照加註應辦理事項完成證明文件等文件尚未檢附完成云
云。經查此三項文件訴願人早於 104 年 3 月後，即全部檢附予原處分機關
，此由系爭處分並未再列出訴願人有上開三文件未檢附之缺失，而可得證明訴
願人確實已完成檢附上開文件之義務，現原處分機關稱訴願人未檢附上開文件
，應係因上開三文件均有時間限制之故，訴願人於 104 年申請核發使用執照
時所檢附 104 年度之上開三文件，迄 105 年度已經逾期。然此一文件逾期
並不可歸責於訴願人，蓋訴願人於 104 年 9 月 3 日掛件申請核發使用執
照時，上開三文件均屬有效之文件，依最高行政法院 94 年裁字第 1754 號裁
定見解，於審酌系爭處分是否違法時，應以原處分作成時之 104 年 9 月 8
日之事實狀態為據，而不容行政機關於行政救濟程序中，再以事後發生之其他
文件逾期為由，駁回人民合法之申請。系爭工程之缺失已全部改善完成，並經
原處分機關查驗完畢，現與建造執照之設計圖樣已全部相符，依建築法第 70
條規定，自應核發使用執照予訴願人等語。
二、答辯意旨略謂：查系爭處分係屬缺失補正公文，屬行政程序法第 165 條所訂之
行政指導，其所為目的為完成後續使用執照之核發，因不發生規制效力，自非行
政處分。又依內政部營建署頒訂之「使用執照審查表」其審查項目第 10 項「損
害鄰房有案者是否已依程序辦理」及第 12 項「列管事項是否辦理」經查本案該
2 項尚未完成，及使用執照申請人應自行檢附之文件，尚有營造業近期稅卡（40
1 申報書）、昇降設備竣工檢查合格函及竣工檢查表、建照加註應辦理事項完成
證明文件尚未檢附完成，且亦尚有未依「新北市建築物施工損壞鄰房事件處理程
序」辦理之部分，故本件使用執照審查表尚未完成，本件訴願不合法且無理由，
謹請為不受理或駁回之決定等語。
理 由
一、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方
行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲
明不服之文字而有異。若行政機關所發函文直接影響人民權利義務關係，且實際
上已對外發生效力者，即應視為行政處分（司法院釋字第 423 號解釋參照）。
揆諸系爭 104 年 9 月 8 日新北工施字第 1041691642 號函所載，原處分機
關顯係以該函駁回訴願人系爭使用執照申請案，核屬就特定具體之公法事件所為
對外發生法律上效果之單方行政行為，自屬行政處分，原處分機關主張系爭處分
屬行政指導云云，要無可採。又因系爭處分並未載明救濟期間，依行政程序法第
98 條第 3 項規定，相對人自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期
間內所為，訴願人於 105 年 3 月 23 日提起本件訴願，並未逾訴願期間，本
案應為實體審議，先予陳明。
二、次按，建築法第 2 條規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直
轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」本府 104 年 10 月 5 日新北府工
建字第 1041856028 號公告：「主旨：本府關於建築法除違章建築處理事項外，
所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並廢止本府 100 年 1 月 19 日北
府工建字第 1000054371 號關於權限劃分之公告，均溯自 104 年 7 月 24 日
生效。」準此，本案原處分機關為有權限處分機關，合先敘明。
三、又按，建築法第 70 條第 1 項規定：「建築工程完竣後，應由起造人會同承造
人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市）（局）主管建築機關應自接到申請
之日起，10 日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與
設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，1 次通知其修改後
，再報請查驗。但供公眾使用建築物之查驗期限，得展延為 20 日。」。最高行
政法院 102 年度判字第 799 號判決：「關於請領建造執照及使用執照前後二
程序互有關連，先前程序所作成之行政處分（尤其是授益處分）未被撤銷前，於
事實及法律狀態不變下，對同一處分機關於後續程序作成後續處分具有拘束力，
此即所謂『行政處分跨程序之拘束力』。申言之，建築物之興建，關於建造執照
之核發與使用執照之核發，先後二程序具有關連性，使用執照之核發以起造人按
所核准建造執照之設計圖說建築者，於建造執照之處分被撤銷前，依上該法律規
定，主管機關即應發給之，此即符合首揭之『行政處分跨程序之拘束力』。易言
之，完工之建築工程，其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等如確與建造執
照之設計圖樣相符者，主管機關即應發給使用執照。」。行政程序法第 5 條規
定：「行政行為之內容應明確。」、同法第 96 條第 1 項第 2 款規定：「行
政處分以書面為之者，應記載下列事項：…二、主旨、事實、理由及其法令依據
。」。
四、卷查，依系爭處分說明二所載：「本案經查尚有下列缺失尚未改善完成：（一）
審查缺失改善表尚未改善完成。（二）管制卡尚未完成（含損鄰事件）」，是本
案原處分機關駁回訴願人系爭使用執照申請案之理由無非係認系爭申請案審查缺
失改善表及管制卡尚未完成。惟依行政程序法第 5 條規定：「行政行為之內容
應明確。」，即要求行政行為應具明確性，俾人民知悉在何種情況下行政機關可
能採取何種行為、人民何者當為或不當為、違反法定義務時之法律效果為何等等
，使人民對其有預見可能性，俾資遵循。依前揭行政程序法第 96 條第 1 項第
2 款規定，行政處分應記載理由及法令依據，所謂「理由」，係指行政機關獲致
結論之原因，其記載須達使人足以判斷行政機關已否正確適用法律，始屬完備。
就系爭處分而論，所謂「審查缺失改善表尚未完成」及「管制卡尚未完成」究係
改善表及管制卡內何事項尚未完成？訴願人應如何補正？均未見詳載，訴願人顯
無從知悉原處分機關駁回其申請之詳細理由，其應如何補正或應為如何主張？是
系爭處分顯有違行政程序法第 5 條規定之明確性原則。
五、次查，揆諸前揭建築法第 70 條第 1 項規定及最高行政法院 102 年度判字第
799 號判決意旨，完工之建築工程，其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等
如確與建造執照之設計圖樣相符者，主管機關即應發給使用執照。又依內政部 6
5 年 7 月 28 日台內營字第 690363 號函釋略謂：「…三、建築工程施工中有
損毀鄰屋，危害公共安全之虞者，應依建築法第 58 條規定勒令停工。被害人提
出損害賠償或其他請求時，應依民、刑法等有關法令規定辦理。」即關於建築工
程施工中損毀鄰房事件之處理，如有危害公共安全之虞者，始由建築主管機關勒
令停工，至損害賠償事項核屬建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人與
受損戶間之民事糾紛，受損戶應依民事程序請求救濟。是建築物施工中損鄰賠償
事件屬民事事件，要與使用執照之核發無涉，建築法關於核發使用執照之管理，
其立法目的與損鄰事件所可能產生之後果及責任間並無任何關係，系爭處分以損
鄰事件尚未處理完結為由，駁回使用執照之申請，實已違反「不當聯結禁止原則
」，使行政機關是否為「房屋使用執照之核發」之行政行為介入私法上侵權行為
損害賠償之爭執，業已逾越建築法關於核發使用執照之立法目的（高雄高等行政
法院 92 年度訴字第 417 號判決參照）。雖原處分機關主張係依內政部營建署
頒訂之「使用執照審查表」將損鄰事件列為使用執照核發之審查要件，然查該「
使用執照審查表」為中央主管機關所訂之行政規則，自不得牴觸建築法第 70 條
第 1 項之規定。本案系爭處分核有欠缺明確性及違反不當聯結禁止原則之違法
，應予撤銷，由原處分機關另為適法之處分，以資妥適。至於訴願人請求命原處
分機關作成核發使用執照處分之決定一節，查本案關於使用執照之核發，依訴辯
雙方所陳，仍有部分文件有待訴願人提供，亦需經原處分機關加以審核，事涉原
處分機關之事實認定及行政裁量決定，自應由原處分機關就系爭使用執照申請案
，本訴願決定意旨另為適法之處分，併予敘明。
六、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第 81 條第 1 項規定，決定如主文
。
主任委員 黃怡騰（公出）
委員 陳慈陽（代理）
委員 陳明燦
委員 陳立夫
委員 張文郁
委員 蔡進良
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 王藹芸
委員 劉定基
委員 林泳玲
委員 賴玫珪
委員 許宏仁
中華民國 105 年 6 月 4 日
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