訴願人 陳○忠、陳○義、陳○誠
送達代收人 馬在勤律師
原處分機關 臺北縣政府城鄉發展局
上列訴願人因公共設施保留地認定事件，不服原處分機關 98 年 9 月 2 日北城開
字第 0980729893 號函所為處分，提起訴願一案，本府依法決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。
事 實
緣訴願人於 98 年 8 月 28 日向原處分機關申請，將其所有坐落本縣○○市○○段
○○及○○地號之 2 筆土地作為容積移轉之送出基地，經原處分機關以首揭號函復
略以：該土地屬業經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，政府仍有合法
土地使用權，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，不具保留性質，尚難認定為
公共設施保留地。訴願人對之不服，提起本件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府，
茲摘敘訴辯意旨於次：
訴願意旨略謂：
一、原處分稱「業經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買賣法律關
係仍存在，政府仍有合法土地使用權」，其前提要件必須為該土地「業經政府協
議價購」。訴願人繼承系爭土地後曾向板橋市公所詢問，並要求提出相關價購文
件證明，板橋市公無法提出。…顯見原處分機關迄今無法提出該土地「業經政府
協議價購」之證明。
二、尤有甚者，原處分稱「臺北縣板橋市公所 93 年 11 月 8 日北縣板工字第 093
0073425 號函說明二敘明，為 68 年一一六縣道（浮洲橋至四川路）價購案內之
土地，應可認定其買賣法律關係仍存在。」云云，經查，68 年一一六縣道（浮
洲橋至四川路）價購案內同地段之土地，包含有板橋市○○段○○、○○、○○
、○○、○○、○○及○○地號等 7 筆土地，均有「板橋市公所有土地使用權
，現作道路使用」之註記，而事後均與系爭土地相同塗銷註記在案。而臺北縣政
府工務局於 98 年 6 月 3 日發函稱略以，旨揭地段○○、○○、○○、○○
、○○地號分別於 97 年 1 月及 98 年 2 月由板橋市公所重新價購徵收並移
轉登記完成，惟獨○○市○○段○○及○○地號未完成價購徵收…俟本府辦理臺
北縣各鄉鎮市公共設施保留地時再行辦理徵收補償。更足證板橋市公所根本無價
購案之相關證明。苟如原處分稱「應可認定其買賣法律關係仍存在」，何以需重
複出資價購？原處分之見解顯與臺北縣政府工務局相互矛盾…等語。
答辯意旨略謂：
一、本案係對 98 年 9 月 2 日北城開字第 0980729893 號函不服而提起訴願，惟
本局 98 年 9 月 2 日北城開字第 0980729893 號函係就主管業務轉述臺北縣
政府 97 年 11 月 5 日北府城開字第 0970825015 號函說明事項，非屬訴願法
之行政處分。
二、案爭土地臺北縣○○市○○段○○及○○地號等 2 筆依土地登記謄本所載，目
前仍為私人所有，惟先前有依內政部 93 年 10 月 6 日內授中辦地字第 09307
25851 號函，註記「板橋市公所有土地使用權，現作道路使用」，且經臺北縣板
橋市公所以 97 年 7 月 15 日北縣板工字第 0970043441 號函說明，旨揭土地
於 68 年間曾由該公所向陳金泉價購，惟迄今尚未辦理所有權移轉登記，且經該
公所評估已無法解決，未來仍必須另以價購、徵收或其他方式始能取得。
三、原依內政部 93 年 10 月 6 日內授中辦地字第 0930725851 號函註記事項，雖
經內政部 97 年 12 月 22 日內授中辦地字第 09707249851 號函釋示：「…原
依內政部 93 年 10 月 6 日內授中辦地字第 0930725851 號函示規定註記之使
用權，係基於買賣關係之占有而取得者，僅具債權性質，又該函示內容於私人間
因債權債務關係成立之使用權，無得適用申辦註記，易有行政行為違反平等原則
之爭議。故前開內政部 93 年 10 月 6 日函示應予停止適用」塗銷，惟該註記
塗銷原因係為申辦註記之適用，並無否定其具債權性質及私人間因債權債務關係
成立之使用權。
四、另經請臺北縣板橋地政事務所提供該 2 筆土地，有關臺北縣板橋市公所申請註
記事項之相關資料，經臺北縣板橋地政事務所 97 年 10 月 20 日北縣板地登字
第 0970015829 號函回復資料所示，臺北縣板橋市公所 93 年 11 月 8 日北縣
板工字第 0930073425 號函說明二，已敘明該 2 筆土地係為 68 年一一六縣道
（浮洲橋至四川路）價購案內之土地。
五、承上，臺北縣板橋市公所 68 年一一六縣道（浮洲橋至四川路）價購案內同地段
之土地包含有板橋市○○段○○、○○、○○、○○、○○、○○及○○地號等
7 筆土地，依臺北縣政府工務局 98 年 6 月 3 日北工規字第 0980427288
號函，板橋市○○段○○、○○、○○、○○、○○地號等 5 筆土地分別於 9
7 年 1 月及 98 年 2 月由板橋市公所重新價購徵收並移轉登記完成，○○市
○○段○○及○○地號等 2 筆土地係因政府財政因素，目前尚無法重新辦理價
購徵收並移轉登記；爰此，板橋市公所「重新」價購徵收，係為解決此類已價購
未辦理產權移轉登記之土地問題，並無否定其法律買賣關係之存在，另亦符合土
地徵收法令補充規定第 17 點規定：「政府機關協議價購之土地，如補辦徵收，
仍應依法補償其地價。」之意旨。
六、查都市計畫容積移轉實施辦法第 6 條規定：「送出基地以下列各款土地為限：
…三、私有都市計畫公共設施保留地。但不包括都市計畫書規定應以區段徵收、
市地重劃或其他方式整體開發取得者。」，另經內政部於 97 年 8 月 11 日內
授營都字第 0970126265 號函釋示，該部 93 年 5 月 17 日台內營字第 09300
841572 號函釋示，業經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記，其買
賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依 87 年 6 月 30 日台內營字
第 8772176 號函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留
性質，尚難認定為公共設施保留地。爰此，本局據以查告案爭土地之公共設施保
留地性質…等語。
理 由
一、按訴願法第 1 條第 1 項前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，
認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」所稱行政處分
，依同法第 3 條第 1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之
決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。因之，行政處
分不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。是
以行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從
實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字；即使內容足認係對人民依公法申
請之案件為准否之表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，
為行使公權力之單方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認
係行政處分。本件訴願人所有之系爭土地，屬公共設施用地，並已供道路使用，
得否作為容積移轉之送出基地，應以其是否為都市計畫法所稱之公共設施保留地
為前提要件，本案系爭號函核其內容係原處分機關針對訴願人是項容積移轉申請
所為之函復，其認定訴願人所有系爭土地不屬公共設施保留地，已對外發生其不
准訴願人所請之法律上效果，應認係行政處分，依前揭訴願法第 1 條規定，得
為訴願之標的，合先敘明。
二、次按都市計畫法第 4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市
為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」、本府 97 年 1
月 21 日北府城開字第 0970025111 號公告：「主旨：公告都市計畫法所規定本
府權限之有關行政處分事項委任本府城鄉發展局執行，並自 97 年 2 月 1 日
起生效。」；復按都市計畫法第 83 條之 1 第 1 項規定「公共設施保留地之
取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提
供，得以容積移轉方式辦理。」，而依都市計畫容積移轉實施辦法第 6 條第 1
項第 3 款規定：「送出基地以下列各款土地為限：…三、私有都市計畫公共設
施保留地。但不包括都市計畫書規定應以區段徵收、市地重劃或其他方式整體開
發取得者。」是容積移轉為政府加速取得公共設施用地方法之一。
三、復依內政部 87 年 6 月 30 日台內營字第 8772176 號函釋略謂：「二、查都
市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第 48 條至第 51 條之立法
意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第 42 條規定劃設之公共
設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得
者而言。已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者
，仍非屬公共設施保留地。（下略）四、經各公用事業機構、各該管政府或鄉、
鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，依前述都市計畫法
之立法意旨，仍屬公共設施保留地。」；內政部 93 年 5 月 17 日台內營字 0
9300841572 號函略謂：「…經政府協議價購之土地，雖尚未辦理產權移轉登記
，其買賣法律關係仍存在，政府仍有合法土地使用權，依前開 87 年 6 月 30
日函釋，已非保留供政府或公用事業機構取得開闢，並已不具保留性質，尚難認
定為公共設施保留地。」。
四、卷查本件系爭土地之地籍資料內曾有「板橋市公所有土地使用權，現作道路使用
」之註記（現已塗銷），原處分機關依上開內政部 93 年 5 月 17 日台內營字
09300841572 號函示，以系爭土地前經板橋市公所 93 年 11 月 8 日北縣板工
字第 0930073425 號函說明二敘明，為 68 年一一六縣道（浮洲橋至四川路）價
購案內之土地，應可認定其買賣法律關係仍存在等由，認定非屬公共設施保留地
，核其所為認定，固屬有據。惟訴願人主張系爭買賣法律關係不存在，且原處分
機關並無該土地「業經政府協議價購」之證明，倘如原處分所稱「應可認定其買
賣法律關係仍存在」，何以本府工務局需重複出資價購，原處分機關之見解顯與
本府工務局相互矛盾…等語。是以系爭土地是否完成價購程序確屬公共設施保留
地，厥為本件爭點之所在。
五、經查上開 68 年一一六縣道（浮洲橋至四川路）價購案內同地段之土地，除系爭
土地外，另有板橋市新雅段○○、○○、○○、○○、○○地號，共計 7 筆土
地之地籍資料均曾有過「板橋市公所有土地使用權，現作道路使用」之註記，而
事後均與系爭土地相同塗銷註記在案。復依板橋市公所 97 年 7 月 15 日北縣
板工字第 0970043441 號函之說明略以，系爭土地迄今尚未辦理所有權移轉登記
，且領款憑證均已無案可稽，經該公所評估已無法解決，未來仍必須另以價購、
徵收或其他方式始能取得該道路土地，該公所並已核發使用分區證明，並載明其
為公共設施保留地。另據本府工務局 98 年 6 月 3 日北工規字第 098042728
8 號函復訴願人之徵收詢問表示，系爭價購案內同地段之土地中，板橋市新雅段
○○、○○、○○、○○、○○地號等 5 筆土地分別於 97 年 1 月及 98 年
2 月由板橋市公所重新徵收並移轉登記完成，惟獨○○市○○段○○及○○地號
（系爭土地）未完成價購（徵收）…，俟本府辦理臺北縣各鄉鎮市公共設施保留
地時再行辦理徵收（補償）。基上，本件系爭土地之所有權為私人所有，板橋市
公所及本府工務局均認系爭土地未完成價購程序屬公共設施保留地，且需另由政
府依法取得，其確與原處分機關之認定相佐。而原處分機關如欲為不同之認定，
自應舉出確切證據，以資證明，然查本件原處分機關並未提出系爭土地「業經政
府協議價購」之領款憑證等證明業已完成價購之法定程序，其徒以系爭土地之地
籍資料曾經有註記存在而為是項認定，自嫌率斷，訴願人執以指摘，非無理由，
原處分應予撤銷，由原處分機關重行查明，另為適法之處分，以符法制。
六、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第 81 條第 1 項規定，決定如主文
。
主任委員 陳坤榮
委員 周國代
委員 陳慈陽
委員 陳明燦
委員 陳立夫
委員 張文郁
委員 蔡進良
委員 蔡惠琇
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 黃愛玲
委員 張本松
中華民國 99 年 5 月 13 日
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