訴願人 臺灣電力股份有限公司
代表人 陳○○
代理人 吳○○
原處分機關 臺北縣政府環境保護局
上列訴願人因違反環境影響評估法事件，不服原處分機關 97 年 5 月 16 日至 97
年 9 月 1 日按日連續處罰共計 109 件裁處書（詳附表）所為之處分，提起訴願
一案，本府依法決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
緣訴願人前經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）84 年 6 月 28 日以（84）環
署綜字第 33713 號公告通過「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審
查結論」，訴願人承諾中期貯存場將於 89 年 4 月完成並開始運轉，及「核能四廠
第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存
設施應分別於 95 年及 98 年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前訴願人就「
核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興
建，而用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「
…用過燃料池原設計容量約 10 年…已先引高密度格架，將容量擴充 1 倍，使池滿
日期延至 88 年。在用過燃料池貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯存設
施…」之內容相違，如今核能發電廠仍然運作，用過核燃料棒持續產生，其高度放射
性廢料屬嚴重鄰避性物質，已有違上開說明書審查結論之承諾執行，訴願人並未依說
明書及審查結論切實執行，原處分機關乃認對環境造成不良影響，有違環境影響評估
法第 17 條規定，原處分機關自 95 年起即依環境影響評估法第 17 條、第 23 條第
1 項第 1 款規定，持續監督、裁處訴願人，並令其限期改善，訴願人迄未改善，顯
有違環境影響評估法第 17 條規定，爰依同法第 23 條第 1 項第 1 款規定，以 9
6 年 10 月 1 日北環規字第 0960069135 號函檢附 96 年 10 月 1 日北環規字第
10-096-100001 號裁處書（下稱首次裁處書），裁處訴願人新臺幣（下同）30 萬元
罰鍰，並限期於 96 年 10 月 31 日前完成改善。惟訴願人未於前開期限內完成改善
，經原處分機關再次催告限期訴願人於 96 年 11 月 26 日前完成改善，訴願人仍未
提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，原處分機關前曾依同法第 23 條第 1 項
第 1 款規定，執行按日連續處罰，分別裁處訴願人 30 萬元、60 萬元、90 萬元
、120 萬元、150 萬元罰鍰。訴願人仍未改善，原處分機關爰依同法第 23 條第 1
項第 1 款規定，繼續執行按日連續處罰，以如附表所示共計 109 件裁處書，各處
訴願人 150 萬元，共計 1 億 6 千 3 百 50 萬元。訴願人不服，向本府提起本
件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。茲摘敘訴辯意旨於次：
訴願意旨略謂：
一、有關訴願人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書，於 82 年
10 月經主管機關審查，另於 84 年 4 月 29 日奉環保署環境影響評估審查委
員會第 16 次會議審查決議不須進入第二階段環境影響評估工作，復於 84 年 1
0 月 11 日經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本。其中有關時程差異部
分，訴願人已依「環境影響評估法」之相關規定，提報「核能四廠第一、二號機
發電計畫環境影響調查報告書」，環保署亦已於 90 年 5 月 7 日以（90）環
署綜字第 0028074 號函同意訴願人之核能一廠用過核燃料中期貯存設施於 95
年完成建造。其後，訴願人又於 94 年 9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期
貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告暨變更內容對照表」後，提出於環保
署審查，迄今環保署已辦理 9 次專案小組審查會，目前仍在審理中。由此可知
，訴願人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場迄今
固未興建，惟並未因此與原環境影響說明書之內容相違，更未違反環境影響評估
法第 17 條之規定，是原處分機關遽認訴願人有與原環境影響說明書所載 88 年
池滿前必須先行建造完成用過燃料中期貯存設施之內容相違，已違反環境影響評
估法第 17 條規定之情事云云，即屬無據。
二、就此觀諸環保署 97 年 3 月 6 日以環署綜字第 0970017438 號函：「依環境
影響評估法第 17 條規定：『開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容
及審查結論，切實執行。』該規定所稱之『環境影響說明書所載之內容及審查結
論』通常包含環境現況等事實之記載及開發行為具體內容、開發單位承諾事項等
開發單位應履行之行為義務。準此環境現況等事實既無涉行為義務，應非屬開發
單位應切實執行之義務範疇。」函示在案。經查，本件「核能一廠用過核燃料中
期貯存計畫」環境影響說明書，係針對中期貯存設施之開發行為對環境影響之評
估書件，其中有關訴願人預估將於 88 年發生「池滿」狀態，為解決該等背景狀
態，故訴願人將採「興建貯存場」之措施以資因應，而為預期發生狀態之背景說
明文字，性質上本非屬環境影響評估內容所應執行之事項。此外，該環境影響說
明書所載用過燃料池於 88 年池滿，係訴願人引進高密度格架，將容量擴充一倍
後預期將發生之狀態，自屬環境現況之事實，並非法律上所稱之「行為」。據此
，依上揭環保署之函示意旨，訴願人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」環
境影響說明書所載用過燃料池於 88 年池滿乙節，既無涉行為義務，自非屬開發
單位應切實執行之義務範疇。
三、又查，就環境影響評估法第 17 條之適用時機言，開發行為之規劃階段，是否即
屬開發行為進行中？實應綜觀「環境影響評估法」內容作體系解釋始足瞭解：
（一）按環境影響評估法第 4 條第 1 款雖明定，開發行為之範圍包括開發行為之
規劃、進行及完成後之使用，然其規範意義則係指開發行為應區別為規劃、進
行及完成後之使用三個階段，分受本法規範而言。惟個別階段，自各有其應遵
循之規範，蓋開發行為恆須經「規劃」、「進行」及「完成後之使用」三個階
段逐步為之，其中所謂「規劃」者，係指將「思維」具體化為「實際執行方案
」之歷程，在此「規劃」階段中，由於須為可行性研究、先期作業、準備申請
許可等等有關規劃之階段行為，故環境影響評估法第 6 條明定「開發單位於
規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環
境影響說明書」。申言之，「規劃」階段所應遵循之規範，乃「環境影響評估
作業準則」，至於「環境影響說明書」之作成，則為該規劃階段所要完成之任
務，理論上言，階段性任務完成，則該階段即告終結；該階段終結後，一旦開
發行為進入「進行及完成後之使用」階段，則「環境影響說明書」方成為此階
段所應遵循並切實執行之規範；另由於在「規劃」階段中，「環境影響說明書
」尚未作成，故該法條文中所稱「開發行為」，凡有以「環境影響說明書」為
前提者，該「開發行為」均係指「環境影響說明書」作成、規劃階段終結後，
屬於「進行及完成後之使用」階段之開發行為而言，亦即，該等條文中所稱「
開發行為」，本質上並不能將「規劃」階段包括進去，例如，環境影響評估法
第 7 條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的
事業主管機關提出」條文中所稱之「開發行為」即不含「規劃」階段，蓋法律
斷不可能要求開發單位在為「規劃」階段行為前就須先提出一個事實上尚不存
在的「環境影響說明書」來申請許可也，其他例如環境影響評估法第 14 條、
第 16 條之 1 之「開發行為」亦應於環境影響評估法條文之規範目的為相同
之解釋。
（二）同時，環境影響評估法第 17 條係以「環境影響說明書」為前提，則依上述說
明，該條文之適用自亦應以開發行為已進入「開發行為進行中及完成後使用時
」之階段，而不包括「規劃」階段，方能符合條文之規範意義。否則，若依照
鈞府訴願決定之解釋，環境影響評估法第 17 條之適用包括開發行為之規劃，
則該條文可被解釋為「（開發行為規劃中）開發單位應依環境影響說明書、評
估書所載之內容及審查結論切實執行。」此等解釋無異命開發單位須切實執行
一個尚不存在的「環境影響說明書、評估書及審查結論（為環境影響說明書之
修正事項）」規範，豈不荒謬!是原處分機關誤解「開發行為之規劃即屬開發
行為進行中」，進而依環境影響評估法第 17 條之規定為本件之裁罰，顯屬無
據，且係為處罰訴願人而濫用主管機關權限解釋、執行法規，實不足取。
（三）何況，上開環保署 97 年 3 月 6 日環署綜字第 0970017438 號函釋另已說
明：「依環境影響評估法第 18 條規定：『開發行為進行中或完成後使用時，
應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審
查結論之執行情形；……』上開規定之適用時機為開發行為『進行中』及『完
成後使用時』，本署前已於 95 年 9 月 19 日以環署綜字第 0950072226 號
函復在案。開發行為如取得目的事業主管機關核發之開發許可後，於未實施開
發行為前，非屬環境影響評估法第 18 條規定之適用時機。」。申言之，主管
機關於監督開發單位有無依環境影響評估法第 17 條規定切實執行之適用時機
，亦應與同法第 18 條所定：「開發行為進行中及完成後使用時」之監督機制
相互配合，從而，本件訴願人就系爭「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」開
發行為迄今既尚未開始進行，自無適用環境影響評估法第 17 條規定之餘地，
至為灼然。
四、另按環境影響評估法第 16 條之 1 規定：「開發單位於通過環境影響說明書…
並取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾 3 年始實施開發行為時，應提
出環境現況差異分析及對策檢討報告，送主管機關審查。主管機關未完成審查前
，不得實施開發行為」。經查本件訴願人所屬「核能一廠用過核燃料中期貯存計
畫」因已逾目的事業主管機關所核定開發 3 年時間，且訴願人就「核能一廠用
過核燃料中期貯存計畫」之計畫內容因涉及降低規模、調整基地設施位置及變更
啟用時程等內容，已依環境影響評估法施行細則第 37 條規定向環保署提出變更
，並於 94 年 9 月間完成「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分
析及對策檢討報告暨變更內容對照表」後，提出於環保署審查，是訴願人於上揭
變更之差異分析在未通過審查前，依上揭環境影響評估法第 16 條之 1 規定，
自不得實施該開發行為，據此，訴願人係依法不得作為，則何來違反環境影響評
估法第 17 條「未切實執行」環評事項之可言？又本件訴願人之迄未施工，乃屬
「依法令之行為」，依行政罰法第 11 條之規定，應不予處罰，從而，原處分機
關自亦無要求訴願人應於期程內完成系爭貯存場之理，至為灼然。
五、以上事實，亦有環保署 95 年 11 月 14 日環署訴字第 0950083976 號訴願決定
，將臺北縣政府之原處分撤銷，並認定：「訴願人即使未依『核能一廠用過核燃
料中期貯存設施計畫』環境影響說明書定稿本『4.2.4 計畫時程』所載內容，於
89 年 4 月完成建造，亦尚難認違反環境影響評估法第 17 條規定 ...」等事
實及理由可稽。申言之，原處分機關之上級機關即臺北縣政府前於 95 年 7 月
28 日即曾以北府環一字第 0950046835 號處分書認定訴願人未依「核能一廠用
過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「4.2.4 計畫時程」所載之內容
及「核能四廠第一、二號機發電計畫」環境影響調查報告書定稿本之審查結論，
切實執行，認有違反環境影響評估法第 17 條規定，並據以裁處罰鍰之處分，惟
嗣業經環保署 95 年 11 月 14 日環署訴字第 0950083976 號訴願決定，將臺北
縣政府之原處分撤銷且確定在案，按諸訴願法第 95 條規定：「訴願之決定確定
後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」。可知該確定之訴願決定具有形式上
及實質上之確定力，是臺北縣政府及其所屬之原處分機關自應受上開訴願決定之
拘束，且不得再對同一事項復予變更其內容。詎原處分機關違背該項訴願決定之
內容，竟又執行本件與臺北縣政府所為實質相同內容之裁罰，足證原處分機關執
行本件之處分，顯已違反訴願法第 95 條之規定，自不足以維持，彰彰明甚。
六、復查，臺北縣政府 96 年 8 月 27 日以北府環一字第 0960057950 號公告，委
任其所屬環境保護局執行…環境影響評估法…所規定之權限事項，並自 96 年 8
月 30 日生效，其後，原處分機關乃基於上開臺北縣政府之公告，旋於 96 年 1
0 月 1 日為本件之裁罰。惟查臺北縣政府就上開委任事項之公告部分，既未經
行政院備查，且臺北縣政府就上開委任事項，係以概括規定為之，而非就委任或
委託事項有具體且明確之規定，按行政程序法第 15 條第 1 項、第 2 項及第
16 條所稱權限委任、委託者，係指涉及對外行使公權力之權限移轉。又依同法
第 15 條第 3 項及第 16 條第 2 項公示之規定觀之，旨在透過公示廣泛周知
，俾利害關係人知悉，而得適時主張其權利，是其委任、委託之依據，自應就委
任、委託事項為具體且明確之規定，不宜以概括規定為之。法務部日前更以 96
年 12 月 14 日法令字第 0960700882 號令指示：「行政程序法第 15 條及第 1
6 條規定之權限委任、委託，係指涉及對外行使公權力之權限移轉…應就委任、
委託事項具體明確規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全部委任或委託
…」。據此，本件原處分機關係在臺北縣政府以概括規定為之，且係以權限全部
委任之方式為不適法之公告，更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即
擅對訴願人為本件之處分，其認事用法亦顯有違誤。
七、此外，按環境影響評估法第 1 條所示之立法目的，旨在預防及減輕開發行為對
環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的。然本件訴願人所屬「核能一廠用
過核燃料中期貯存設施」目前既尚未開始施工，對環境並不會造成不良之影響，
自非環境影響評估法係為對環境會造成影響所必須管制之對象。詎原處分機關誤
將訴願人所屬「核能一廠之用過燃料池」與「核能一廠用過核燃料中期貯存設施
」二者不同之主體混為一談。蓋「用過燃料池」係屬核能一廠既有設施之一部分
，建廠時即已存在，其安全性業經行政院原子能委員會審查通過，且「用過燃料
池」之營運與「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」各為獨立之主體，是有關用
過燃料池之營運係由行政院原子能委員會監督管制，自電廠開始啟用迄今營運良
好，對環境並無造成任何不良之影響。準此，本件「核能一廠用過核燃料中期貯
存計畫」既尚未開始施工，對環境並不會造成不良之影響，自非環境影響評估法
係為對環境會造成影響所必須管制之對象，至為顯然。
八、退萬步言，倘原處分機關所認之「未實施開發行為」果已構成所謂「情節重大」
之影響環境行為，則原處分機關自應依環境影響評估法第 23 條第 2 項規定「
轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。」以阻止環境危害之繼續擴大
，而不得再執行按日連續之處罰。詎原處分機關不正此圖，反竟拚命地開處訴願
人高額罰鍰，其考量點，究竟是在為了維護環境？抑或是為了高額罰鍰而開罰？
不言可喻矣。
九、訴願人公司因不服原處分機關 96 年 10 月 1 日北環規字第 0960069135 號函
附 96 年 10 月 1 日北環規字第 10-096-100001 號處分書，以及鈞府 96 年
4 月 21 日北府訴決字 0960749547 號函附訴願決定書（案號：96150737），已
前於 97 年 6 月間向臺北高等行政法院提起行政訴訟，案經臺北高等行政法院
審理後，作成 97 年度訴字第 1418 號判決，該判決之主文為：「訴願決定及原
處分均撤銷」。申言之，原處分機關以訴願人「核能一廠用過核燃料中期貯存計
畫環境影響說明書」，有違反環境影響評估法第 17 條規定，據以裁處罰鍰之處
分及訴願之決定，業經臺北高等行政法院撤銷在案。據此，本件原處分機關另以
訴願人違反環境影響評估法第 17 條規定處分，並限期檢具完成改善之報告或證
明文件，惟訴願人未依規定辦理，進而依環境影響評估法第 23 條規定執行按日
連續處罰裁處之理由，即失所依附，而有撤銷之理由。
十、再者，本件原處分機關係以訴願人違反環境影響評估法第 17 條規定處分，同時
要求限期完成改善，然訴願人未依規定辦理，原處分機關再依環境影響評估法第
23 條規定執行按日連續處罰之裁處。惟按環境影響評估法第 23 條之規定，可
知原處分機關得依環境影響評估法第 23 條規定執行按日連續處罰，係必須以訴
願人確有違反同法第 17 條之事由為前提要件，惟原處分機關遽認訴願人有違反
環境影響評估法第 17 條之處分，既經臺北高等行政法院撤銷，已如前述，則原
處分機關自無再依環境影響評估法第 23 條規定執行按日連續處罰之依據，至為
灼然。
十一、綜上所述，原處分機關之認事用法洵有違誤，原處分自不足維持，顯有撤銷之
理由。
答辯意旨略謂：
一、所論爭點基礎罰之行政處分及訴願決定，業經臺北高等行政法院判決撤銷一節，
查本局就臺北高等行政法院 97 年 9 月 8 日院田宙股 97 訴 01418 字第 0
970019443 號函附判決正本業於 97 年 9 月 17 日依法上訴中，是本案原基礎
罰之行政爭訟尚未確定，自不影響後續按日連續處罰之行政處分；訴願人所論，
非屬真正。
二、所論爭點開發行為狀態爭議一節，依環境影響評估法第 4 條規定，即解釋開發
行為之範圍有三：「規劃」、「進行」及「完成後之使用」，屬法定專有名詞。
對照同法第 17 條字義，並無分開發行為之狀態範圍，非將「規劃」狀態排除，
亦非僅指「進行」及「完成後之使用」狀態之適用，即訴願人需完全踐行該行政
法義務，其所陳理由於法不合。次依其所附環保署 97 年 3 月 6 日環署綜字
第 0970017438 號回覆函說明段「一、…『通常』包含環境現況等事實…『準此
』環境現況等事實既無涉行為義務…」之內容，已可證明該段說明並無依據，且
尚可推定為目前並無法令將「規劃」狀態排除，又與環境影響評估法第 4 條相
較，「通常」與「準此」之解釋豈能推翻法定專有名詞之意義；再按環境影響評
估法第 17 條與第 18 條第 3 項之規定，本無排除開發行為狀態範圍之條文，
並依同法第 4 條之規定，自有「規劃」階段之適用，將之與同法第 18 條第 1
項所述「進行」及「完成後之使用」狀態範圍連結擴大解釋，顯然已與環境影響
評估法第 4 條之規定相違背，訴願人所陳理由與環保署回覆函之論點，當屬依
法無據。
三、續上，環境影響評估法之立法意旨，由該法第 1 條：「為『預防』及『減輕』
開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法」可知，
於開發行為尚未對環境實質造成不良影響時，先予預防減輕，實為該部法律真諦
，而非待不良影響發生後再予管制或適用該法，足證訴願人與環保署解釋本案「
狀態」云云，虛言不實。
四、所論有關環評法第 16 條之 1，逾 3 年始實施開發行為時，應先提出「環境現
況差異分析及對策檢討報告」，故迄未施工屬依法令之行為，依行政罰法應不予
處罰一節，按行政法上義務尚分「應作為」與「不應作為」義務，本案於環評審
查時承諾並記載興建期限於環評書件中，更以貯存池將會屆滿為由說服環評委員
，並言及不興建會迫使電廠停止運轉，致生影響全民供電之重大民生議題，故載
明期限承諾於書中並據以執行，應為行政法上「應作為」義務，屬環評承諾事項
之一，本件依法令之行為應是「依限完工」，非依訴願人所述與環評法第 16 條
之 1 競合，實為承諾之後不履行，法律秩序何存？
五、所論違反事實已經環保署撤銷一事，係屬訴願人不察，抑或有蓄意誤導之疑，本
件裁處之違反事實與環保署撤銷前以本府名義處分之違反事實並不同，兩次裁處
書影本已於前次答辯書諒達，詎訴願人不察，並引以為據，實非真正。
六、所論質疑本府委任授權為不適法公告一事，查本府業經 96 年 8 月 27 日北府
環一字第 0960057951 號公告委任授權本局執行環境評估法權限事項，其公告並
詳述各個環保法令，是以，並非訴願人所指陳為不適法之公告，復參行政院 96
年 11 月 14 日院臺密字第 0960050437 號函主旨略以：「『臺北縣政府組織自
治條例』業已備查」；足證訴願人所述，顯有違誤。
七、所論用過燃料池與用過核燃料中期貯存設施分屬不同主體，且用過燃料池係屬核
能電廠既有設施，而中期貯存設施尚未開工無須管制云云一節。按核能電廠設廠
時即應有用過燃料池，且經主管機關原能會核准一定之貯存量，而超出部分即應
進入中期貯存設施，兩者之間，實有因果關係，且因訴願人以用過燃料池屆滿為
由，需興建中期貯存設施以供堆置，而今用過燃料池內貯存量早已超出最初核定
量，其裝置穩定性與設備安全性更加令人擔憂，若遇天災人禍，恐置後代子孫於
萬劫不復之境地，其「對環境有不良影響之『虞』者」之事實，至為顯然。
八、所論若已構成情節重大，何不命其停止實施開發行為一節，依環境影響評估法第
23 條規定，「…情節重大者，『得』由主管機關轉請目的事業主管機關，命其
停止實施開發行為…」，可知，認定情節重大命其停止實施開發行為，係屬行政
機關裁量權；核電廠不斷產出未能合理交代去處的核廢料，原可命核電廠停工，
惟整體考量停止電廠營運，事關重大，將嚴重影響全民供電，其影響民生經濟情
形至鉅，幾經考量後，仍以按日連罰方式督促開發單位回歸正軌，方符社會公益
。
九、綜上所述，本件原處分於法並無違誤，訴願無理由，敬請察核予以駁回。
理 由
一、按環境影響評估法第 2 條規定：「本法所稱主管機關在中央為行政院環境保護
署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」、本府 96 年 8
月 27 日北府環一字第 0960057950 號公告：「主旨：公告委任本府環境保護局
執行環境影響評估法…所規定之本府權限事項，並自 96 年 8 月 30 日生效。
」，據此，有關環境影響評估法規定之本府權限事項，原處分機關為有權處分機
關。又環境影響評估法第 23 條第 1 項第 1 款規定：「有下列情形之一，處
30 萬元以上 150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續
處罰：一、違反第 7 條第 3 項、第 16 條之 1 或第 17 條之規定者。」；
違反環境影響評估法按日連續處罰執行準則第 8 條明定：「按日連續處罰之執
行，依下列規定：一、不須逐日查驗。二、不扣除例假日、停工（業）日。」，
此合先敘明。
二、次按環境影響評估法第 4 條第 1 款：「本法專用名詞定義如下：一、開發行
為：指依第 5 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用
。」、同法第 6 條：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位
於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環
境影響說明書。」、同法第 16 條第 1 項：「已通過之環境影響說明書或評估
書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」、同法第
17 條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，
切實執行。」、同法第 23 條第 1 項第 1 款：「有下列情形之一，處 30 萬
元以上 150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：
一、違反第 7 條第 3 項、第 16 條之 1 或第 17 條之規定者。」。
三、卷查本件，訴願人主張：1 、訴願人所屬核能一廠用過核燃料中期貯存場，其開
發行為之所以迄未開始進行，實乃因該案之「環境現況差異分析及對策檢討報告
」尚在環保署審查中，依環境影響評估法第 16 條之 1 規定，在環保署尚未完
成審查前，訴願人自不得實施該開發行為。2 、訴願人主張於裁處書中違反事實
欄中原處分機關載明「與原環境說明書所載 88 年池滿之內容相違」，惟該等僅
為預期發生狀態之背景文字說明，背景狀態性質上本來即非環評內容應執行之事
項，而因應措施始為當面臨該背景狀態時須執行之事項，原處分機關以訴願人所
屬核能一廠用過核燃料中期貯存場「未興建」等事項為由，遽認訴願人有違反環
境影響評估法第 17 條規定云云，進而科處罰鍰，實乃枉法處分云云，惟查：
（一）按「本法所定直轄市主管機關之權限如下：…四、有關轄區內各開發行為環境
影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監
督事項。」為環境影響評估法施行細則第 4 條第 4 款所明定，即以敘明直
轄市對轄內各開發行為（包含環保署及直轄市政府）就已審查通過環境影響評
估之案件，均賦予執行監督之權限。且據環保署 96 年 10 月 22 日環署綜字
第 0960080083 號令「依地方制度法第 4 條第 2 項規定，臺北縣準用環境
影響評估法施行細則第 4 條關於直轄市之規定，並自中華民國 96 年 5 月
25 日生效」。復依本府 96 年 8 月 27 日北府環一字第 0960057950 號公
告：「主旨：公告委任本府環境保護局執行環境影響評估法．．．所規定之本
府權限事項，並自 96 年 8 月 30 日生效。」。基此，原處分機關依環境影
響評估法規定執行之權限事項，應無疑義。
（二）經查依原處分機關附卷資料中環保署 84 年 6 月 28 日以（84）環署綜字第
33713 號公告通過「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審查結
論」，訴願人承諾中期貯存場將於 89 年 4 月完成並開始運轉。及「核能四
廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料
中期貯存設施應分別於 95 年及 98 年完成建造」等承諾事項及審查結論。另
參酌訴願人網路上有關核能資訊公開有關「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫
環境差異分析及對策檢討報告」及「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫變更內
容對照表」第 7 次專案小組審查會簡報中「…台電公司已於 96 年 3 月 2
日依法檢附本計畫之安全分析報告向原能會申請建造執照，目前已由原能會進
行核能安全審查。2 、台電公司已於 93 年 8 月下旬至 93 年 9 月中旬誠
意公開地完成石門鄉 3276 戶挨家挨戶拜訪溝通工作，並自 93 年 6 月初以
來已在石門、三芝與金山鄉舉辦過 200 多場地方溝通宣導活動…，後續將持
續溝通並依法辦理公開說明會」等資料。從而，本件依環境影響評估法第 5
條第 1 項第 10 款規定，應實施環境影響評估；本件之開發行為，包括系爭
開發行為之規劃、進行及完成後之使用，開發單位於規劃時，乃包括進行可行
性研究、先期作業、準備申請許可或其他經中央主管機關認定為有關規劃之階
段行為（環境影響評估法施行細則第 8 條第 1 項參照）。而上述「台電公
司已於 96 年 3 月 2 日依法檢附本計畫之安全分析報告向原能會申請建造
執照」明顯包括於本件開發案之開發行為範疇內，自應受環境影響評估法之管
制監督。是以，本件訴願人就「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫」應屬行為
之規劃即開發行為進行中，而非訴願人稱其所屬核能一廠用過核燃料中期貯存
場，其開發行為迄未開始進行。且參酌環境影響評估法第 16 條之 1 前段：
「開發單位於通過環境影響說明書或評估書審查，並取得目的事業主管機關核
發之開發許可後，逾 3 年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對
策檢討報告，送主管機關審查。」亦即訴願人已為開發行為進行中，但因通過
環境影響評估書審查時間逾 3 年，再向環保署提出環境現況差異分析及對策
檢討報告，而因應現行環境，訴願人仍持續產出核子燃料，對環境造成不良之
影響。
（三）復按環境影響評估法施行細則第 36 條、37 條、38 條規定：「本法第 16 條
第 1 項所稱之變更原申請內容，係指本法第 6 條第 2 項第 1 款、第 2
款、第 4 款、第 5 款及第 8 款或本法第 11 條第 2 項第 1 款、第 2
款、第 4 款、第 5 款、第 8 款及第 10 款至第 12 款之內容有變更者。
」、「開發單位依本法第 16 條第 1 項申請變更環境影響說明書或評估書內
容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影
響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模
降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備
提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計
畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主
管機關轉送主管機關審核。前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業
主管機關轉送主管機關備查。…」、「開發單位變更原申請內容有下列情形之
一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：…」，可知環境影響評估
法之環評變更書件有三：「環境影響差異分析報告」、「變更內容對照表」、
「重新辦理環境影響評估」，其餘環評書件：「環境現況差異分析及對策檢討
報告」、「環境影響調查報告書」、「因應對策」、「環境影響調查、分析及
提出因應對策」均非原環境影響說明書之變更書件，故訴願人於訴願答辯時稱
：「…提報『核能四廠第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書』，環保署
亦已於 90 年 5 月 7 日以（90）環署綜字第 0028047 號函同意核能一廠
用過核燃料中期貯存設施於 95 年完成建造…」，訴願人即便無辦理變更，於
法實不具環境影響評估法完整變更程序，應辦變更而不辦變更，縱訴願人於「
核能四廠第一、二號發電計畫」環境影響調查報告書固載「核一及核二廠用過
核燃料中期貯存設施應分別於 95 年及 98 年完成建造」之承諾，但仍無法取
代本件核能一廠原環境影響說明書之承諾，本件訴願人未依承諾之事項及審查
結論切實執行，亦違反行政法上應作為而不作為之義務，訴願人違反環境影響
評估法第 17 條規定，要屬有據。
（四）至於訴願人主張原處分機關於裁處書中違反事實欄中載明「與原環境說明書所
載 88 年池滿之內容相違」，惟該等僅為預期發生狀態之背景性質上而非環評
內容應執行之事項，而因應措施始為當面臨該背景狀態時須執行之事項等語，
查訴願人向環保署提出「核能一廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」
即敘明「…，用過燃料池原設計容量約 10 年…容量擴充 1 倍，使池滿日期
延至 88 年。…在用過燃料持貯滿以前，必須先行建造完成用過核燃料中期貯
存設施…」依其上開說明之內容應屬環評承諾之事項，按諸環境影響評估法第
17 條之法條文義解釋，登載於環境影響說明書之文字，均視承諾之事項且要
切實執行，承諾事項未辦理，未依審查結論切實執行即違反該法第 17 條規定
，無涉主體開發行為之階段或狀態，原處分機關依法裁處訴願人罰鍰，於法有
據，並無違誤。
（五）另查原處分機關如前述自 95 年起依環境影響評估法第 17 條、第 23 條第 1
項第 1 款規定，持續監督、裁處訴願人，並令其限期改善，訴願人迄未改善
，原處分機關復於 96 年 8 月 31 日再度辦理監督現勘，並於 96 年 9 月
7 日以北環一字第 0960065876 號函將現勘意見：「…（一）用過核燃料中期
貯存場未興建，逕採行原環境影響說明書所載否定之替代方案：用過燃料棒密
集化，繼續於水池貯放用過燃料棒，亦未辦理變更，與原環境影響說明書所載
之內容相違。…」函知訴願人提送說明或補充事項，訴願人於 96 年 9 月 2
0 日以電核端字第 09609062931 號函回復原處分機關略以：「…；本公司『
核能一廠用過核燃料中期貯存計畫』係為貯存用過燃料池內冷卻超過 10 年的
用過核燃料，將採用國際上已有 19 年以上安全使用經驗之乾式貯存技術，其
安全與功能皆可符合法規要求，目前該項計畫尚未開始施工，對環境不會造成
不良影響，故本公司並無貴局來函所述採行原環境影響說明書所載否定之替代
方案，亦無與原環境影響說明書內容相違之情事。…」，足見訴願人迄今仍未
依原環境影響說明書所載內容切實執行，併予敘明。
四、據上，揆諸首揭法條規定之意旨，原處分機關爰依環境影響評估法第 23 條第 1
項第 1 款之規定，以首次裁處書裁處訴願人 30 萬元罰鍰，並限期於 96 年 1
0 月 31 日前完成改善，並無違誤。訴願人不服首次裁處書提起訴願案，亦經本
府訴願審議委員會於 97 年 4 月 21 日以北府訴決字第 0960749547 號函訴願
駁回在案。查訴願人未於前開期限內完成改善，經原處分機關再次催告限期訴願
人於 96 年 11 月 26 日前完成改善，訴願人逾期仍未提出改善完成之報告或證
明文件報請查驗，原處分機關前曾依環境影響評估法第 23 條第 1 項第 1 款
規定，執行按日連續處罰，分別裁處訴願人 30 萬元、60 萬元、90 萬元、12
0 元萬、150 萬元罰鍰在案。詎訴願人仍不改善，原處分機關復依同法第 23 條
第 1 項第 1 款規定，繼續執行按日連續處罰，以如附表所示共計 109 件裁
處書，各處訴願人 150 萬元，共計 1 億 6 千 3 百 50 萬元，經核並無違
誤，原處分應予維持。
五、綜上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第 79 條第 1 項規定，決定如主文
。
主任委員 陳坤榮
委員 周國代
委員 陳慈陽
委員 陳立夫
委員 蔡進良
委員 蔡惠琇
委員 王年水
委員 黃愛玲
委員 張本松
如不服本決定，得於決定書送達之次日起 2 個月內向臺北高等行政法院（地址：臺
北市和平東路 3 段 1 巷 1 號）提起行政訴訟。
中華民國 98 年 11 月 16 日
|