訴願人 臺灣電力股份有限公司
代表人 陳○○
代理人 吳○○
原處分機關 臺北縣政府環境保護局
上列訴願人因環境影響評估法事件，不服原處分機關 96 年 12 月 3 日北環規字第
0960086937 號函附 96 年 11 月 27 日北環規字第 10-096-110004 號裁處書、96
年 12 月 3 日北環規字第 0960087316 號函附 96 年 11 月 28 日北環規字第 10-
096-110008 號裁處書、96 年 12 月 5 日北環規字第 0960087704 號函附 96 年
11 月 29 日北環規字第 10-096-110012 號裁處書、96 年 12 月 6 日北環規字
第 0960088528 號函附 96 年 11 月 30 日北環規字第 10-096-110016 號裁處書、
96 年 12 月 6 日北環規字第 0960088638 號函附 96 年 12 月 1 日北環規字第
10-096-120003 號裁處書所為之處分，提起訴願一案，本府依法決定如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
緣訴願人前經行政院環境保護署（以下簡稱環保署）85 年 2 月 1 日以（85）環
署綜字第 01585 號公告通過「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書審
查結論」，訴願人承諾中期貯存場將於 90 年完成並開始運轉，及「核能四廠第一、
二號發電計畫」環境影響調查報告書所載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應
分別於 95 年及 98 年完成建造」等承諾事項及審查結論。然目前訴願人就「核能二
廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之用過核燃料中期貯存場仍未興建，而
用過核燃料棒持續產生，且持續貯存於水池中，已與原環境影響說明書所載「…核能
二廠一、二號機分別於 70 年 5 月及 71 年 6 月開始運轉發電，預計於 94 年、
95 年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一
、二號機將面臨停止運轉的命運。…」之內容相違，如今核能發電廠仍然運作，用過
核燃料棒持續產生，其高度放射性廢料屬嚴重鄰避性物質，已有違上開說明書審查結
論之承諾執行，訴願人並未依說明書及審查結論切實執行，原處分機關乃認對環境造
成不良影響，有違環境影響評估法第 17 條規定，原處分機關自 95 年起即依環境影
響評估法第 17 條、第 23 條第 1 項第 1 款規定，持續監督、裁處訴願人，並令
其限期改善，訴願人迄未改善，顯有違環境影響評估法第 17 條規定，爰依同法第
23 條第 1 項第 1 款規定，以 96 年 10 月 1 日北環規字第 0960069150 號函
檢附 96 年 10 月 1 日北環規字第 10-096-100003 號裁處書（下稱首次裁處書）
，裁處訴願人新臺幣（下同）30 萬元罰鍰，並限期於 96 年 10 月 31 日前完成改
善。惟訴願人未於前開期限內完成改善，經原處分機關再次以 96 年 11 月 12 日北
環規字第 0960080779 號函限期訴願人於 96 年 11 月 26 日前完成改善，訴願人仍
未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，爰依環境影響評估法第 23 條第 1 項
第 1 款規定，執行按日連續處罰，並以首揭 5 件裁處書，分別裁處訴願人 30 萬
、60 萬、90 萬、120 萬、150 萬元罰鍰。訴願人不服，向本府提起本件訴願，並
據原處分機關檢卷答辯到府。茲摘敘訴辯意旨於次：
訴願意旨略謂：
一、訴願人就原處分機關 96 年 10 月 1 日北環規字第 0960069150 號函附 96 年
10 月 1 日北環規字第 10-096-100003 號裁處書，已前於同年 10 月 15 日
向鈞府提出訴願在案，合先敘明。
二、依環境影響評估法第 23 條：「有下列情形之一…屆期仍未改善者，得按日連續
處罰：一、違反…第 17 條之規定者。」，可知原處分機關得依環境影響評估法
第 23 條規定執行按日連續處罰，係必須以訴願人確有違反同法第 17 條之事由
為前提要件，惟原處分機關遽認訴願人有違反環境影響評估法第 17 條之處分，
既經訴願人向鈞府提出訴願中，已如上述，且該處分顯有撤銷之可能，是在該處
分之訴願尚未做出決定前，原處分機關自無再依環境影響評估法第 23 條規定執
行按日連續處罰之依據。
三、再者，訴願人就「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書，於 82
年 2 月經主管機關審查，另於 84 年 12 月間奉環保署環境影響評估審查委員
會第 23 次會議審查決議不須進入第二階段環境影響評估工作，復於 84 年 9
月間經環保署准予備查本件環境影響說明書定稿本。其中有關時程差異部分，訴
願人已依「環境影響評估法」之相關規定，提報「核能四廠第一、二號機發電計
畫環境影響調查報告書」，嗣環保署亦已於 90 年 5 月 7 日以（90）環署綜
字第 0028074 號函業已同意訴願人之核能二廠用過核燃料中期貯存設施於 98
年完成建造。由此可知，訴願人就核能二廠用過核燃料中期貯存設施之開發期程
（即 98 年底）既尚未到期，迄今仍有 2 年有餘，原處分機關自不得以期限尚
未屆至之不確定事實，遽論訴願人公司已無法於期程內依照環評結論建造完成，
並進而指述訴願人已違反環境影響評估法第 17 條之規定云云，是原處分機關之
原處分洵有不當。
四、再者，依環境影響評估法施行細則第 37 條：「開發單位依本法第 16 條第 1
項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更者，無須重
新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉
送主管機關審核。…」之規定，可知本件系爭中期貯存設施之開發期程（即 98
年底）尚未到期前，訴願人猶可依前揭環境影響評估法施行細則第 37 條之規定
，提出並通過該期程變更之申請案。詎原處分機關不查，竟於系爭中期貯存設施
之開發期程（即 98 年底）尚未屆至前即逕予開單罰款，原處分就此實有不適用
環境影響評估法施行細則第 37 條規定之違誤。
五、以上事實，亦有環保署 95 年 11 月 14 日環署訴字第 0950083975 號訴願決定
，將臺北縣政府之原處分撤銷，並認定：「有關『核能二廠用過核燃料中期貯存
設施』完成建造之期限，本署業已同意變更為『於 98 年建造完成』；且本署並
就變更為『於 98 年建造完成』部分，另於 90 年 9 月 28 日以（90）環署綜
字第 0061694 號函予以備查，故訴願人即使未依『核能二廠用過核燃料中期貯
存設施計畫』環境影響說明書定稿本『5.3.4 計畫時程』所載內容，於 90 年 1
0 月完成建造，亦尚難認違反環境影響評估法第 17 條規定…原處分機關自不得
以期限尚未屆至之不確定事實，遽論訴願人無法於期程內建造完成，而加以處罰
。」等事實及理由可稽。申言之，原處分機關之上級機關即臺北縣政府前於 95
年 7 月 28 日即曾以北府環一字第 0950046937 號處分書認定訴願人未依「核
能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書定稿本「5.3.4 計畫時程」所
載之內容及「核能四廠第一、二號機發電計畫」環境影響調查報告書定稿本之審
查結論，切實執行，認有違反環境影響評估法第 17 條規定，並據以裁處罰鍰之
處分，惟嗣業經環保署 95 年 11 月 14 日環署訴字第 0950083975 號訴願決定
，將臺北縣政府之原處分撤銷且確定在案，按諸訴願法第 95 條規定：「訴願之
決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」。可知該確定之訴願決定具
有形式上及實質上之確定力，是台北縣政府及其所屬之原處分機關自應受上開訴
願決定之拘束，且不得再對同一事項復予變更其內容。詎原處分機關違背該項訴
願決定之內容，竟又執行本件與臺北縣政府所為實質相同內容之裁罰，足證原處
分機關執行本件之處分，顯已違反訴願法第 95 條之規定，自不足以維持，彰彰
明甚。
六、又查，臺北縣政府 96 年 8 月 27 日以北府環一字第 0960057950 號公告，委
任其所屬環境保護局執行…環境影響評估法…所規定之權限事項，並自 96 年 8
月 30 日生效，其後，原處分機關乃基於上開臺北縣政府之公告，旋於 96 年 1
0 月 1 日為本件之裁罰。惟查臺北縣政府就上開委任事項之公告部分，既未經
行政院備查，且臺北縣政府就上開委任事項，係以概括規定為之，而非就委任或
委託事項有具體且明確之規定，按行政程序法第 15 條第 1 項、第 2 項及第
16 條所稱權限委任、委託者，係指涉及對外行使公權力之權限移轉。又依同法
第 15 條第 3 項及第 16 條第 2 項公示之規定觀之，旨在透過公示廣泛周知
，俾利害關係人知悉，而得適時主張其權利，是其委任、委託之依據，自應就委
任、委託事項為具體且明確之規定，不宜以概括規定為之。法務部日前更以 96
年 12 月 14 日法令字第 0960700882 號令指示：「行政程序法第 15 條及第 1
6 條規定之權限委任、委託，係指涉及對外行使公權力之權限移轉…應就委任、
委託事項具體明確規定，不宜以概括規定為之，亦不得為權限之全部委任或委託
…」。據此，本件原處分機關係在臺北縣政府以概括規定為之，且係以權限全部
委任之方式為不適法之公告，更係在尚未完成行政院所應備查之法定程序前，即
擅對訴願人為本件之處分，其認事用法亦顯有違誤。
七、復查，臺北縣政府並無權命訴願人提出環境影響說明書進行審查，是臺北縣政府
所屬之原處分機關更亦無此項權限，就此亦業經環保署 96 年 4 月 14 日環署
訴字第 0960010424 號訴願決定認定，即可知縱設臺北縣政府日前自行依公告之
方式，委任臺北縣政府環境保護局執行本件事項，惟按拉丁法諺：「任何人不得
將自身所無之法權授與他人」所示之法理，亦足證臺北縣政府委任其所屬環境保
護局之執行事項，係屬無效，據此，原處分機關所為之本件處分，自亦顯屬無效
。
八、何況，按環境影響評估法第 1 條所示之立法目的，旨在預防及減輕開發行為對
環境造成不良影響，藉以達成環境保護為目的。然本件訴願人所屬核能二廠用過
核燃料中期貯存設施在尚未開發前，對環境並不會造成不良之影響。蓋用過燃料
池係屬核能二廠既有設施之一部分，建廠時即已存在，其安全性業經行政院原子
能委員會審查通過，且用過燃料池之營運與「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫
」各為獨立之主體，是其營運係由行政院原子能委員會監督管制，自電廠開始啟
用迄今營運良好，對環境並無造成任何不良之影響。從而，本件「核能二廠用過
核燃料中期貯存計畫」既尚未開始施工，對環境並不會造成不良之影響，自非環
境影響評估法係為對環境會造成影響所必須管制之對象。
九、綜上所述，原處分機關就本件處分之認事用法顯有諸多違誤之處，自不足維持，
顯有撤銷之理由。
答辯意旨略謂：
一、首次裁處書公文函上亦載明改善期限為同年 10 月 31 日，並經再次催告寬延限
期於 96 年 11 月 26 日前完成改善，訴願人仍相拒不理，故依環境影響評估法
第 23 條第 1 項第 1 款規定，執行按日連續處罰，雖首次裁處書前經訴願人
提起訴願在案，惟按「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而
停止」訴願法第 93 條第 1 項定有明文，訴願人仍須遵守現行環境影響評估法
之規定，仍須於限期內檢齊改善完成證明文件報請查驗，該處分並不因訴願人聲
明不服而停止。
二、查本件為首次裁處書案之後續按日連續處罰裁處書，於前案訴願未決定前，行政
機關當然得以續行原行政處分之按日裁罰，況且訴願人本次所提訴願理由概略與
前案雷同，經重新審查並無違法或不當，是故，本局執行按日連續處罰，要屬有
據。
三、綜上述，訴願人「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響說明書」之貯存場
未興建而用過核燃料棒持續產生且繼續貯存於水池中，與原環境影響說明書所載
：「…核能二廠一、二號機分別於民國 70 年 5 月及 71 年 6 月開始運轉發
電，預計於民國 94、95 年一、二號機的用過燃料池將分別貯滿，若不另闢建用
過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的命運。…」之內容相違，顯
然已違反環境影響評估法第 17 條規定，爰依環境影響評估法第 23 條第 1 項
第 1 款之規定裁處，嗣後經催告改善仍不提出改善完成之報告或證明文件報請
查驗，爰依環境影響評估法第 23 條第 1 項第 1 款規定，執行按日連續處罰
，實屬有理由，並無違法或不當。
理 由
一、按環境影響評估法（以下簡稱本法）第 2 條規定：「本法所稱主管機關在中央
為行政院環境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」
、本府 96 年 8 月 27 日北府環一字第 0960057950 號公告：「主旨：公告委
任本府環境保護局執行環境影響評估法…所規定之本府權限事項，並自 96 年 8
月 30 日生效。」，據此，有關環境影響評估法規定之本府權限事項，原處分機
關為有權處分機關。次按本法第 4 條第 1 款：「本法專用名詞定義如下：一
、開發行為：指依第 5 條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成
後之使用。」、本法第 6 條：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，
開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，
並作成環境影響說明書。」、本法第 16 條第 1 項：「已通過之環境影響說明
書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」
、本法第 17 條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審
查結論，切實執行。」暨本法第 23 條第 1 項第 1 款：「有下列情形之一，
處 30 萬元以上 150 萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連
續處罰：一、違反第 7 條第 3 項、第 16 條之 1 或第 17 條之規定者。」
。
二、卷查本件，訴願人主張：「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫」環境影響說明書
係針對中期貯存設施之開發行為對環境影響之評估書件，其開發行為乃指中期貯
存設施之開發行為至為明確；至於原環境影響說明書載明預計於 94、95 年一、
二號機的用過燃料池將分別貯滿，係訴願人預期將發生之狀態，非法律上所稱之
「行為」。訴願人為銜接解決該等狀態，故需興建中期貯存設施，該等背景狀態
當非法律所處罰之對象。原處分機關以訴願人所屬核能二廠用過核燃料中期貯存
場「未興建」等事項為由，遽認訴願人有違反環境影響評估法第 17 條規定云云
，進而科處罰鍰，實乃枉法處分云云，惟查：
（一）按「本法所定直轄市主管機關之權限如下：…四、有關轄區內各開發行為環境
影響說明書、評估書及審查結論或環境影響調查報告書及其因應對策執行之監
督事項。」為本法施行細則第 4 條第 4 款所明定，即以敘明直轄市對轄內
各開發行為（包含環保署及直轄市政府）就已審查通過環境影響評估之案件，
均賦予執行監督之權限。且據環保署 96 年 10 月 22 日環署綜字第 0960080
083 號令「依地方制度法第 4 條第 2 項規定，臺北縣準用環境影響評估法
施行細則第 4 條關於直轄市之規定，並自中華民國 96 年 5 月 25 日生效
」。復依本府 96 年 8 月 27 日北府環一字第 0960057950 號公告：「主旨
：公告委任本府環境保護局執行環境影響評估法．．．所規定之本府權限事項
，並自 96 年 8 月 30 日生效。」。基此，原處分機關依本法規定執行之權
限事項，應無疑義。
（二）次按本法第 4 條第 1 款規定：「開發行為：指依第 5 條規定之行為。其
範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。」、同法第 5 條第 1 項第
10 款規定：「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估
：一○核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。」基此
，訴願人既規劃興建用過核燃料中期貯存廠，系爭「核能二廠用過核燃料中期
貯存計畫環境影響說明書」並經環保署 85 年 2 月 1 日以（85）環署綜字
第 01585 號公告審查通過，自屬環境影響評估法所規範之開發行為。
（三）復按本法施行細則第 36 條、37 條、38 條規定：「本法第 16 條第 1 項
所稱之變更原申請內容，係指本法第 6 條第 2 項第 1 款、第 2 款、第
4 款、第 5 款及第 8 款或本法第 11 條第 2 項第 1 款、第 2 款、第
4 款、第 5 款、第 8 款及第 10 款至第 12 款之內容有變更者。」、「開
發單位依本法第 16 條第 1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及
環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分
析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基
地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能
而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其
他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉
送主管機關審核。前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關
轉送主管機關備查。…」、「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應
就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：…」可知本法之環評變更書件有三
：「環境影響差異分析報告」、「變更內容對照表」、「重新辦理環境影響評
估」，其餘環評書件：「環境現況差異分析及對策檢討報告」、「環境影響調
查報告書」、「因應對策」、「環境影響調查、分析及提出因應對策」均非原
環境影響說明書之變更書件，故訴願人於訴願答辯時稱：「…提報『核能四廠
第一、二號機發電計畫環境影響調查報告書』，環保署亦已於 90 年 5 月 7
日以（90）環署綜字第 0028047 號函同意核能二廠用過核燃料中期貯存設施
於 98 年完成建造…」，訴願人即便無辦理變更，於法實不具環境影響評估法
完整變更程序，應辦變更而不辦變更，縱訴願人於「核能四廠第一、二號發電
計畫」環境影響調查報告書固載「核一及核二廠用過核燃料中期貯存設施應分
別於 95 年及 98 年完成建造」之承諾，但仍無法取代本件核能二廠原環境影
響說明書之承諾，本件訴願人未依承諾之事項及審查結論切實執行，亦違反行
政法上應作為而不作為之義務，訴願人違反環境影響評估法第 17 條規定，要
屬有據。
（四）至於訴願人主張原環境影響說明書載明預計於 94、95 年一、二號機的用過燃
料池將分別貯滿，係訴願人預期將發生之狀態，非法律上所稱之「行為」。訴
願人為銜接解決該等狀態，故需興建中期貯存設施，該等背景狀態當非法律所
處罰之對象云云。惟查訴願人向環保署提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計
畫環境影響說明書」即敘明「…核能二廠一、二號機分別於 70 年 5 月及 7
1 年 6 月開始運轉發電，預計於 94 年、95 年一、二號機的用過燃料池將
分別貯滿，若不另闢建用過燃料池貯存設施，則一、二號機將面臨停止運轉的
命運。…」依其上開說明之內容應屬環評承諾之事項，按諸本法第 17 條之法
條文義解釋，登載於環境影響說明書之文字，均視承諾之事項且要切實執行，
承諾事項未辦理，未依審查結論切實執行即違反本法第 17 條規定，無涉主體
開發行為之階段或狀態，原處分機關爰依本法第 23 條第 1 項第 1 款規定
，裁處訴願人 30 萬元罰鍰，並限期於 96 年 10 月 31 日前完成改善，於法
有據，並無違誤。
（五）另查原處分機關如前述自 95 年起依本法第 17 條、第 23 條第 1 項第 1
款規定，持續監督、裁處訴願人，並令其限期改善，訴願人迄未改善，原處分
機關復於 96 年 8 月 31 日再度辦理監督現勘，並於 96 年 9 月 7 日以
北環一字第 0960065878 號函將現勘意見：「…（一）用過核燃料中期貯存場
未興建，逕採行原環境影響說明書所載否定之替代方案：用過燃料棒密集化，
繼續於水池貯放用過燃料棒，亦未辦理變更，與原環境影響說明書所載之內容
相違。…」函知訴願人提送說明或補充事項，訴願人於 96 年 9 月 20 日以
電核端字第 09609062871 號函回復原處分機關略以：「…；本公司『核能二
廠用過核燃料中期貯存計畫』係為貯存用過燃料池內冷卻超過 10 年以上的用
過核燃料，將採用國際上已有 19 年以上安全使用經驗之乾式貯存技術，其安
全與功能皆可符合法規要求，目前該項計畫尚未開始施工，對環境不會造成不
良影響，故本公司並無貴局來函所述採行原環境影響說明書所載否定之替代方
案，亦無與原環境影響說明書內容相違之情事。…」，足見訴願人迄今仍未依
原環境影響說明書所載內容切實執行，併予敘明。
三、據上，揆諸首揭法條規定之意旨，原處分機關爰依本法第 23 條第 1 項第 1
款之規定，以首次裁處書裁處訴願人 30 萬元罰鍰，並限期於 96 年 10 月 31
日前完成改善，並無違誤。訴願人不服首次裁處書提起訴願案，亦經本府訴願審
議委員會於 97 年 4 月 24 日以北府訴決字第 0960752156 號函訴願駁回在案
。查訴願人未於前開期限內完成改善，經原處分機關再次以 96 年 11 月 12 日
北環規字第 0960080779 號函限期訴願人於 96 年 11 月 26 日前完成改善，訴
願人逾期仍未提出改善完成之報告或證明文件報請查驗，原處分機關爰依環境影
響評估法第 23 條第 1 項第 1 款規定，執行按日連續處罰，並以首揭 5 件
裁處書，分別裁處訴願人 30 萬、60 萬、90 萬、120 萬、150 萬元罰鍰，經
核並無違誤，原處分應予維持。
四、綜上論結，本件為訴願無理由，爰依訴願法第 79 條第 1 項規定，決定如主文
。
主任委員 陳坤榮
委員 王年水
委員 王寶蒞
委員 李承志
委員 周國代
委員 陳立夫
委員 陳慈陽
委員 陳明燦
委員 黃茂榮
委員 蔡進良
委員 蔡惠琇
如不服本決定，得於決定書送達之次日起 2 個月內向臺北高等行政法院（地址：臺
北市和平東路 3 段 1 巷 1 號）提起行政訴訟。
中華民國 97 年 9 月 3 日
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