新北市政府訴願決定書 案號：1130090151 號
訴願人 莊○淵
原處分機關 新北市政府工務局
上列訴願人因申請提供政府資訊事件，不服原處分機關民國 113 年 1 月 19 日新
北工施字第 1130036785 號函併附檔案應用准駁表及檔案應用准駁清單駁回部分所為
之處分，提起
主 文
原處分（如附件項次 3）撤銷，由原處分機關於 2 個月內另為適法之處分。
事 實
緣訴願人為位於本市○○區○○○街 19 號 15 樓之 2 建築物（領有 110 重使字
第 00034 號使用執照，依執照登載所示，層棟戶數為「地上 27 層，地下 6 層」
，下稱系爭建物）所有權人之一，訴願人於民國（下同）113 年 1 月 5 日（機關
收文日）填具檔案應用申請書，委任訴外人莊○勳（訴願人之父），依政府資訊公開
法規定，向原處分機關申請閱覽、抄錄及複製 110 重使字第 00034 號使用執照檔
卷（下稱系爭使照檔卷）中之使用執照存根及附表、竣工文件及竣工檢查文件、室內
裝修文件及室內裝修竣工檢查文件。案經原處分機關審查，就系爭使照檔卷中之使用
執照存根及竣工稽查紀錄表，核准訴願人閱覽及拍攝（如附件項次 1 及 2）；其餘
書圖文件，原處分機關認部分文件為機關內部參考文件不予提供，遂以 113 年 1
月 19 日新北工施字第 1130036785 號函併附檔案應用准駁表及檔案應用准駁清單為
「部分核准閱覽及拍攝，部分駁回」之處分，訴願人不服前開「部分駁回」所為之處
分（下稱系爭處分），提起本件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。茲摘敘訴辯意
旨於次：
一、訴願意旨略謂：部分文件到底有多少文件，而其各自應限制公開或不予提供理由
為何，原處分機關應列出各文件標題並說明拒絕之法規依據等語。
二、答辯意旨略謂：本件因無從予以具體特定訴願人申請所稱之「所有文件」，惟原
處分機關研判訴願人所欲申請文件倘確係存在，應歸檔於系爭使照檔卷內，原處
分機關爰以系爭處分通知訴願人自行擇日到局閱覽全卷，並於准駁清單備註倘當
日所閱覽文件涉及政府資訊公開法不得提供或機關內部文件者，始不予提供，惟
訴願人未先到原處分機關特定所需閱覽文件即提起訴願，於法未合等語。
理 由
一、據本件訴願書所載之不服標的為原處分機關 113 年 1 月 19 日新北工施字第
1130036785 號函，惟查該函說明二、僅略以：「…詳如後附准駁表。」，又查
該函所附「新北市政府工務局檔案應用准駁表」「提供應用」項目下「檔案申請
序號」欄位記載：「 1、 2、 3（詳本局檔案應用准駁清單）」，再查前開號函
併附之「新北市政府工務局檔案應用准駁清單」序號 3「准駁決定」欄位記載：
「部分核准閱覽及拍攝，部分駁回」，故本件需綜觀原處分機關 113 年 1 月
19 日新北工施字第 1130036785 號函及其併附之「新北市政府工務局檔案應用
准駁表」、「新北市政府工務局檔案應用准駁清單」，始能知悉原處分機關准駁
之內容及範圍，應認原處分機關 113 年 1 月 19 日新北工施字第 113003678
5 號函及其併附之「新北市政府工務局檔案應用准駁表」、「新北市政府工務局
檔案應用准駁清單」始為一完整之行政處分，並為本件訴願標的，合先敘明。
二、按檔案法第 1 條規定：「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發
揮檔案功能，特制定本法（第 1 項）。本法未規定者，適用其他法令規定（第
2 項）。」、第 2 條第 2 款規定：「本法用詞，定義如下：二、檔案：指各
機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」、第 17 條規
定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依
據不得拒絕。」，及政府資訊公開法第 2 條規定：「政府資訊之公開，依本法
之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」、第 3 條規定：「本法所稱政
府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟
、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技
術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」、第 5 條規定：「政府資訊應依本
法主動公開或應人民申請提供之。」、第 18 條規定：「政府資訊屬於下列各款
情形之一者，應限制公開或不予提供之：…三、政府機關作成意思決定前，內部
單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。…（第 1
項）。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公
開或提供之（第 2 項）。」。
三、次按臺中高等行政法院 108 年度訴字第 294 號判決意旨略以：「…同時符合
檔案法及政府資訊公開法之規定而發生法規競合時，依特別法優先於普通法之法
理，固應優先適用檔案法之規定，惟因檔案法有關拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之
規定過於抽象、籠統，反觀政府資訊公開法對於政府資訊之公開機制，與檔案法
第 18 條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法
例，有較完善且詳盡之規範。又在行政實務運作上，公文於發文或存查後莫不將
之歸檔，留存在行政機關承辦單位之時間相當短暫，如此一來，當人民申請行政
資訊公開時，絕大多將適用檔案法之規定，恐非符合立法意旨。從而，就人民申
請提供具有檔案性質之政府資訊，政府機關自得審查有無檔案法第 18 條各款及
政府資訊公開法第 18 條第 1 項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制
公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；倘政府資訊中含有限制
公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達
到保密效果者，依政府資訊公開法第 18 條第 2 項規定意旨，即應就其他部分
公開或提供（最高行政法院 108 年度判字第 24 號判決意旨參照）。…。」。
四、卷查訴願人前填具檔案應用申請書，向原處分機關申請閱覽、抄錄及複製事實欄
所述文件。案經原處分機關審查，就系爭使照檔卷中之使用執照存根及竣工稽查
紀錄表，核准訴願人閱覽及拍攝；其餘書圖文件，原處分機關認部分文件為機關
內部參考文件不予提供，此有 113 年 1 月 5 日（機關收文日）檔案應用申
請書（密件）、委任書及系爭處分等影本附卷可稽，訴願事實洵堪認定。
五、惟按政府資訊概由行政機關保管中，人民在閱覽檢視以前，無法瞭解其內容、分
類、名稱，因此於申請書所填載請求提供之標的名稱，與行政機關於資訊保管所
使用之名稱，實無法期待完全相同。故行政機關應探求申請人之真意，並就政府
資訊之性質予以適度揭露，以明瞭申請人請求提供者究係何項政府資訊，並據以
判斷是否保管有該項政府資訊，再進而審查是否不予提供，始符合政府資訊公開
法便利人民利用政府資訊之立法意旨（臺中高等行政法院 106 年度訴字第 146
號判決意旨參照）。查本件原處分機關答辯書略以：「…一、事實：…因訴願人
前開所申請文件並未特定，…二、理由：…（二）因訴願人前開所申請之各項文
件等內容，無從予以具體特定訴願人所稱之『所有文件』，…。」，已足認原處
分機關就訴願人真意尚有不明瞭之處，參酌上揭臺中高等行政法院 106 年度訴
字第 146 號判決意旨，原處分機關應即就所保管資訊向訴願人先為適當揭露，
然原處分機關於探究訴願人真意前即率爾作出系爭處分，是否符合政府資訊公開
法便利人民利用政府資訊之立法意旨，已非無疑。
六、又按政府資訊公開法第 18 條為 9 款「豁免公開」事由規定，其第 1 項規定
：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，『應』限制公開或不予提供」，以文義
望之，似乎採取「強制豁免」，亦即，資訊如有上述 9 款事由之一，受理機關
「應」不為公開，而非「裁量豁免」，「得」不為公開。然則，為免課予公務員
過重的責任，並為盡量實現資訊公開之原則，上開法文應解釋為「得不公開」，
機關自應為利益衡量，以決定是否公開所請資訊（臺中高等行政法院 106 年度
訴字第 147 號判決意旨參照）。行政機關就申請公開之文件是否屬於政府作成
決定前之思辨過程文件之認定，其公開是否於公益有必要，原應依具體個案為事
實認定，並衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之
輕重，以為決策（最高行政法院 109 年度判字第 484 號判決意旨參照）。再
查書面行處分應記載之「理由」除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處
分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由（臺北高等行政法院 108
年度訴字第 1663 號判決意旨參照）。查本件原處分機關審查訴願人申請提供資
訊，認部分文件為機關內部參考文件，依政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 3
款規定否准訴願人申請，參酌臺中高等行政法院 106 年度訴字第 147 號及最
高行政法院 109 年度判字第 484 號判決意旨，原處分機關僅於合理預期公開
將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開，且政府資訊公開法第 18 條
第 1 項第 3 款設有但書規定（但對公益有必要者），則原處分機關自應於審
查時衡量「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」二項法益之輕重，
且認後者較前者更值得保護時，方得不公開；然系爭處分均未見原處分機關就此
二項法益為裁量，答辯書亦未敘明，卷內更無相關資料可考，參照前開臺北高等
行政法院 108 年度訴字第 1663 號判決意旨，已可認系爭處分理由不備而與行
政程序法第 96 條第 1 項第 2 款規定行政行為明確性原則有違。
七、再按政府資訊的限制公開或不予提供，應可解為對人民的基本人權「知的權利」
加以限制，此限制範圍應在必要最小程度範圍之內。因此，基於政府資訊公開之
目的，及例外解釋從嚴的法解釋原則，政府資訊公開法第 18 條第 1 項所定之
例外事由，應從嚴解釋（最高行政法院 109 年度判字第 159 號判決意旨參照
）。政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 3 款之規定，揆其立法目的在於保護
公務員「思辨過程」，並避免不同意見者有遭受攻訐等滋擾。足知，依本項豁免
之資訊必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對
於公益乃屬必要者，亦應公開（最高行政法院 109 年度判字第 484 號判決意
旨參照）。又按政府資訊公開法第 18 條第 1 項第 3 款規定參照，所指「意
思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，如為意思決定之基礎事實而無
涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，仍應公開，因公開非但不影響機關
意思形成，且有助於民眾檢視及監督政府決策之合理性（法務部 106 年 9 月
14 日法律字第 10603512970 號書函要旨參照）。準此，政府資訊公開法第 1
8 條第 1 項各款例外規定應從嚴解釋，該條項第 3 款所定「政府機關作成意
思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，必須是「作成決定前之意見溝通
或文件」，如為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨
資訊，仍應公開，又縱使是「作成決定前之意見溝通或文件」，依政府資訊公開
法第 18 條第 1 項第 3 款但書規定，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開
。查本件原處分機關認系爭使照檔卷部分文件為機關內部參考文件，依政府資訊
公開法第 18 條第 1 項第 3 款規定，以系爭處分否准訴願人申請。然據卷附
「新北市使用執照書圖文件核對自主檢查表」所示，申請使用執照所需檢附之文
件種類及項目繁多，是否均涉及內部意見溝通或思辨資訊，非無疑義，且未見原
處分機關具體認定何部分為「意思決定之基礎事實」？何部分為「作成決定前之
意見溝通或文件」？參酌前開說明，原處分機關應將涉及作成決定前意見溝通或
文件，且公開並無公益必要部分予以遮蔽；然除此以外，若「未證明涉及作成決
定前意見溝通」或「縱涉及作成決定前意見溝通，但公開於公益有必要」部分，
自仍應依政府資訊公開法規定予以公開，並得依人民申請提供，故本件原處分機
關泛以「部分文件為機關內部之參考文件」否准訴願人申請，即與政府資訊公開
法第 18 條第 2 項規定及臺中高等行政法院 108 年度訴字第 294 號判決意
旨所揭櫫之分離原則不符，其認定事實尚嫌率斷，爰將原處分撤銷，由原處分機
關查明後於 2 個月內另為適法之處分，以資妥適。又系爭處分既經撤銷，訴願
人申請言詞辯論，核無必要，併予敘明。
八、綜上論結，本件訴願為有理由，依訴願法第 81 條第 1 項及第 2 項規定，決
定如主文。
訴願審議委員會主任委員 蔡庭榕
委員 陳明燦
委員 陳立夫
委員 張文郁
委員 蔡進良
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 景玉鳳
委員 王藹芸
委員 董鈺琪
委員 林泳玲
委員 唐美芝
中華民國 113 年 4 月 15 日
|