新北市政府訴願決定書 案號：1105050894 號
1105051133 號
訴願人 王○忠
代理人 翁焌旻 律師、黃琪 律師
訴願人 王○
上二訴願人代理人 張○
原處分機關 新北市中和區公所
上列訴願人因申請埋葬許可事件，不服原處分機關民國 110 年 8 月 2 日新北中
文字第 1102243956 號函、110 年 9 月 27 日新北中文字第 1102253208 號函所為
之處分，提起訴願一案，本府依法決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。
事 實
緣訴願人王○忠父親王○聚及伯父王○俊於民國（下同）76 年 8 月 20 日向春○
有限公司購買私立春○墓園（現更名為私立龍○紀念墓園，由道○展業有限公司於 1
09 年 1 月 30 日經本府同意取得經營許可）甲區 4 層 3 號之 20 坪墓基，訴
願人王○母親陳○白於 69 年 8 月 20 日向春○有限公司購買私立春○墓園 AB 區
21 層 2 號之 10 坪墓基。嗣訴願人 2 人分別於 110 年 7 月 28 日及 9 月
22 日，委託代理人張○向原處分機關申請亡者王○聚（王○忠部分）及亡者陳○白
（王○部分）之埋葬許可，案經原處分機關審查後，分別通知補正，雖經訴願人分別
於 110 年 8 月 2 日及 9 月 27 日補正相關文件，惟原處分機關審查後認訴願
人補正之私立春○墓園墓地使用證明非屬合法殯葬設施經營業者開立之墓地使用證明
，遂以首揭 2 函分別駁回申請。訴願人不服，提起本件訴願，並據原處分機關答辯
到府，茲摘敘訴辯意旨於次：
一、訴願及補充訴願意旨略謂：
（一）殯葬管理條例第 25 條第 2 項規定：「申請埋葬、火化許可證明者，應檢具
死亡證明文件，向直轄市、市或鄉（鎮、市）主管機關或其委託之機關申請核
發」，條文中並無「墓地使用證明文件」或「其他證明文件」之規定，原處分
「墓地使用證明文件不符前開規定」之說法即屬「增加法所無之限制」。
（二）最高行政法院 90 年度判字第 1704 號判決解釋：「行政法所謂『不當聯結禁
止』原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利
益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係
存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法」，本件申請埋葬許可證既
經殯葬業管理條例第 25 條僅要求「檢具死亡證明文件」，主要目的在於「防
止不明原因死亡之屍體遭收葬」，以確保社會秩序及刑事偵查之進行，則在已
具合法死亡證明前提下，已無妨害社會秩序或刑案偵辦之情形，即應依法核發
「埋葬許可證」，民政局 110 年 9 月 10 日新北民殯字第 1105078757 號
函稱「為達成公墓管理之效果」，實與埋葬許可證欠缺實質上之關聯。
（三）按「占有之移轉，因占有物之交付而生效力」、「善意占有人於推定其為適法
所有之權利範圍內，得為占有物之使用、收益」，民法第 946 條及 952 條
分別定有明文，最高法院 110 年台上字第 1341 號民事判決也解釋：「不動
產之收益權屬於何方，應以其已否交付為斷，與所有權是否移轉無涉」，據此
訴願人之先人既已因買賣而占有系爭墓基，不但有使用與收益之權，更可行使
民法第 960 條與 962 條排除他人干涉之權利，故原處分機關要求其他無關
之人出具「墓地證明」已於法有違。
（四）鈞府曾於最高行政法院 106 年判字第 179 號案中主張：「殯葬管理條例第
42 條第 1 項僅規定特許事業之經營許可，並未限制土地所有權人使用其土
地，上訴人仍自行管理使用其所有系爭土地」，足認「經營許可」與「墓主使
用墓地」係二回事，墓基所有人要葬於其所購買之墓基內，並無需經營人出具
墓地證明，故原處分機關之邏輯已有矛盾等語。
二、答辯及補充答辯意旨略謂：
（一）查訴願人所指私立春○墓園，係臺北縣政府 62 年 1 月 31 日北府民一字第
12738 號令轉臺灣省政府 62 年 1 月 17 日府社三字第 6749 號令准予設置
，嗣新北市政府以 109 年 1 月 30 日新北民殯字第 1095110328 號函，核
准道○展業有限公司取得私立春○墓園經營許可，109 年 7 月 6 日新北府
民殯字第 1095115886 號函，同意私立春○墓園更名為「私立龍○紀念墓園」
。
（二）依新北市政府於 100 年 4 月 27 日以北府民生字第 1000407841 號函知本
市各區公所，重申對本市尚未取得殯葬設施經營業設立許可之私立殯葬設施，
切勿再核發埋葬許可證明。另依內政部 100 年 7 月 21 日台內民字第 100
0137479 號函，依殯葬管理條例第 18 條第 1 項、第 38 條規定，私立公墓
其設施未經核准啟用，或經營人未依法取得殯葬設施經營業者設立許可或備查
，主管機關均不應核發其埋葬許可，是以訴願人檢附未取得核准之私立春○墓
園開立之墓地使用證明，依內政部函示，本所不得核發埋葬許可等語。
理 由
一、查訴願法第 78 條規定：「分別提起之數宗訴願係基於同一或同種類之事實或法
律上之原因者，受理訴願機關得合併審議，並得合併決定。」。本案訴願人王○
忠及王○係就同種類事實及法律上原因分別提起訴願，爰依前開訴願法第 78 條
規定，合併審議，合併決定，先予敘明。
二、按殯葬管理條例第 25 條第 2 項規定：「申請埋葬、火化許可證明者，應檢具
死亡證明文件，向直轄市、市或鄉（鎮、市）主管機關或其委託之機關申請核發
。但於縣設置、經營之公墓或火化場埋葬或火化者，向縣主管機關申請之。」。
地方制度法第 18 條規定：「下列各款為直轄市自治事項：…三、關於社會服務
事項如下：…（五）直轄市殯葬設施之設置及管理。…。」、第 25 條規定：「
直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，
制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自
治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」、第
28 條規定：「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立
法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、關
於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要事項，經地方立法機關
議決應以自治條例定之者。」。內政部 94 年 6 月 21 日台內民字第 0940006
5795 號函示略謂：「基於主管機關審核墓地使用權源及墓地管理立場，地方政
府得於地方自治法規中規定，申請埋葬許可證明者，應檢附墓地使用證明文件，
俾利墓地管理，並保護消費者權益。」。新北市政府受理申請私立公墓埋葬許可
證標準作業流程說明：「1.提出申請：民眾應檢附申請書及下列書表證件資料向
當地區公所提出申請：…五合法殯葬設施經營業者開立之墓地使用相關證明文件
。」。
三、次按人民基本權利之限制，原則上應以法律為之，此為行政法上法律優位及法律
保留原則，雖依其情形，固非不得由立法機關授權主管機關發布命令為補充規定
，惟其授權之目的、內容及範圍均應具體明確。主管機關據以發布之命令，亦不
得逾越授權之範圍，始為憲法之所許，惟若僅屬執行法律之細節性、技術性次要
事項，得由主管機關發布命令為必要之規範，而無違於憲法第 23 條法律保留原
則之要求，迭經司法院釋字第 443 號、第 716 號及第 719 號解釋在案。又
憲法規定我國實施地方自治，依地方制度法第 25 條及第 28 條規定，地方自治
團體得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，以自治條例規範居民之權利義
務，惟其內容仍不得牴觸憲法有關中央與地方權限劃分之規定、法律保留原則及
比例原則（司法院釋字第 734 號、第 738 號解釋參照）。
四、卷查本案原處分機關主張因訴願人所檢附之墓地使用證明文件非合法殯葬設施經
營業者所開立而駁回訴願人之申請，然揆諸殯葬管理條例第 25 條第 2 項之規
範內容，僅規定申請埋葬許可應檢附死亡證明文件，並未規定應檢附墓地使用證
明文件，基於依法行政（法律優位及法律保留）原則，本府如基於墓地管理之必
要，認須命申請埋葬許可申請人提具墓地使用證明文件，自應以具法律授權之法
規範為法規基礎。又本市殯葬管理處到會陳稱要求申請人檢附合法殯葬設施經營
業者所開立之墓地使用證明文件，係基於殯葬管理條例第 22 條、第 42 條規定
所要求，然查上開規定係就殯葬設施之經營管理所為之規定，與本案訴願人申請
埋葬許可要屬二事；另該處復主張依殯葬管理條例第 70 條第 1 項規定，埋葬
屍體應於公墓內為之，故要求出具合法殯葬設施經營者所開立之墓地使用證明文
件，再查本案訴願人申請埋葬地點即為合法公墓，原處分機關所稱本案涉及之該
公墓經營權糾紛，亦與訴願人申請埋葬許可一事亦無所涉，合先陳明。
五、承上，殯葬管理條例第 25 條雖未明定得要求申請人提具墓地使用證明文件，又
查地方制度法第 18 條第 3 款第 5 目規定，直轄市殯葬設施之設置及管理屬
直轄市自治事項，參照司法院釋字第 734 號、第 738 號解釋意旨、地方制度
法第 25 條及第 28 條規定，地方自治團體得就其自治事項，以自治條例規範居
民之權利義務，惟其內容仍不得牴觸憲法有關中央與地方權限劃分之規定、法律
保留原則及比例原則，故就申請核發埋葬許可是否需檢附墓地使用證明文件一節
，亦經內政部以 94 年 6 月 21 日台內民字第 09400065795 號函釋示，地方
政府基於主管機關審核墓地使用權源及墓地管理立場，得於地方自治法規中規定
，申請埋葬許可證明者，應檢附墓地使用證明文件，俾利墓地管理，並保護消費
者權益。
六、再依地方制度法第 25 條規定，所謂自治法規，經地方立法機關通過，並由各該
行政機關公布者，稱自治條例；由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治
規則；復依同法第 28 條第 2 款規定，創設、剝奪或限制地方自治團體居民之
權利義務事項，應以自治條例定之。參照前開司法院解釋意旨、地方制度法第 1
8 條及前開內政部函示，本市殯葬設施設置及管理屬本市自治事項，本府如基於
墓地管理之必要，認須命申請埋葬許可申請人提具墓地使用證明文件時，非法所
不許，然此一「檢附墓地使用證明文件」之要求已超出殯葬管理條例第 25 條之
規範範疇，顯屬創設地方自治團體居民之法義務，依地方制度法第 28 條規定，
應以自治條例定之，始符法律保留原則之要求。
七、惟查本案經本府以 110 年 9 月 3 日新北府訴行字第 1101681647 號函，請
本市殯葬業務主管機關就本案所涉申請埋葬許可事項，本市法律規範基礎提出說
明，經本府民政局以 110 年 9 月 10 日新北民殯字第 1105078757 號函復，
本市就申請埋葬許可事項僅以標準作業流程規範。是本案原處分機關依據「新北
市政府受理申請私立公墓埋葬許可證標準作業流程」，要求訴願人出具墓地使用
證明文件，實已增加法律所無之限制，然其位階僅屬行政規則，此是否符合司法
院釋字第 734 號、第 738 號解釋意旨、地方制度法第 28 條規定及內政部前
揭 94 年 6 月 21 日台內民字第 09400065795 號函示意旨，容有探討之餘地
，爰將原處分撤銷，並責由原處分機關另為適法之處分，以符法制。另訴辯雙方
其餘主張陳述，經核與訴願決定結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第 81 條第 1 項規定，決定如主文
。
訴願審議委員會主任委員 吳宗憲（公出）
委員 陳立夫（代理）
委員 陳明燦
委員 張文郁
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 景玉鳳
委員 王藹芸
委員 李永裕
委員 陳佳瑤
委員 林泳玲
委員 賴玫珪
中華民國 111 年 1 月 7 日
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