新北市政府訴願決定書 案號：1104050749 號
訴願人 王○倫
代理人 陳彥旭 律師
原處分機關 新北市五股區公所
上列訴願人因申請農業用地作農業使用證明事件，不服原處分機關民國 110 年 5
月 18 日新北五經字第 1102757540 號函所為之處分，提起訴願一案，本府依法決定
如下：
主 文
訴願駁回。
事 實
緣訴願人於民國（下同）110 年 4 月 19 日就其父親王○松所遺坐落於本市五股○
○○段○○小段 21 、22、24、25、39、41、42-1、42-2、43、43-1、72、76、79-1
、80-1、84、85、 129-1、138-1 地號等 18 筆土地持分範圍（下稱系爭土地）向原
處分機關申請核發農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明）。案經原處分機關於
110 年 4 月 26 日會同系爭申請案代理人實地勘查後，審認系爭土地現況如下：
（一）21、22、24、25、39、41、42-1、42-2、43、43-1、72 地號土地範圍內有種
植玉米；惟玉米苗多數枯黃、枯死，生長不良，且存有與農業經營無關之磚塊、水泥
塊、垃圾等廢棄物。另同地段 21 、43 地號土地範圍內亦放置與農業經營無關或妨
礙耕作之大型水泥塊。（二）76、79-1、80-1 地號土地範圍內未種植農作物；其中
79-1 地號土地範圍內尚有與農業經營無關或妨礙耕作之水泥使用情形。（三）84
地號土地範圍內種植零星芭樂樹苗，其餘面積未種植農作物。85 地號土地範圍內部
分面積種植芭樂樹苗、香蕉及南瓜，其餘面積未種植農作物。（四） 129-1、138-1
地號土地範圍內有種植芭樂樹苗；惟存有與農業經營無關之磚塊、水泥塊、垃圾等廢
棄物。其中 129-1 地號尚有與農業經營無關或妨礙耕作之水泥使用情形。認系爭土
地皆未符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法（下稱農用證明核發辦法）第 4
條第 1、2 款及第 5 條第 4 款規定，於 110 年 5 月 5 日以新北五經字第
1102758753 號函請訴願人限期依農用證明核發辦法規定檢具相關證明文件或恢復作
農業使用以為補正。
嗣 110 年 5 月 10 日代理人檢具陳述書到原處分機關後，原處分機關派員於 110
年 5 月 14 日再次會同代理人實地勘查系爭土地，依是日勘查結果及相關機關會
審意見，認系爭土地仍未符合農用證明核發辦法規定，遂以系爭號函駁回申請。訴願
人不服，提起本件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。茲摘敘訴辯意旨於次：
一、訴願及補充訴願意旨略謂：
（一）訴願人當初設置磚塊、水泥塊之目的係為有助於農耕，且避免因鬆軟之土壤受
大量雨水沖刷脫落至鄰地，或造成附近土地泥流所設置，且該物是訴願人因整
理系爭土地原本存有之碎石，訴願人將其重置於農地與農地間隔之田埂而非散
落於農地間，不知原處分機關從何認定為垃圾、廢棄物。
（二）何謂「生長不良」為抽象不確定之法律概念，應為一般受規範人民所能理解，
且應不悖於一般人民對於生活上客觀事實認知之經驗範圍。本件從照片加以判
斷，便可釐清訴願人於土地上所栽種之農作物，不論是玉米或其他作物，大部
分發育良好，原處分機關刻意放大化少數農作物自然耗損之情形，並藉此指摘
訴願人土地上所有農作物多數皆是如此，顯有未善盡調查事實之違誤。
（三）內政部台內訴字第 1100114488 號訴願決定書，係訴願人因本案系爭土地經新
北市政府農業局認定屬違規使用，就新北市政府裁處不服而提起訴願，該裁處
處分業經內政部撤銷，訴願人亦已收到新北市政府依上開決定所為之新北市政
府 110 年 7 月 13 日新北府地管字第 1101301163 號、7 月 15 日新北府
地管字第 1101305401 號函，其中說明四清楚載明「上開土地經本府農業局勘
查，現況種植玉米，經該局認定現況恢復中，…」，顯見原處分機關之上級機
關已清楚認定系爭土地完全符合農地農用之規定，依據行政處分確認效力之法
理，其所為之認定自然拘束原處分機關。
（四）訴願人早已依據新北市政府農業局之行政指導，就系爭土地採取全面恢復植生
綠化或農業使用，如自行購買噴灑亦自行聘僱人員進行用藥處理秋行軍蟲，雇
用代耕團隊進行耕作，自費向行政院農委會桃園區農業改良場申請系爭 18 筆
土地之檢測報告，訴願人之行為，均在在為符合主管機關所要求之「全面植生
綠化或農業使用」，訴願人完全無法理解原處分機關究係依據何種事實與理由
，逕行拒絕訴願人就系爭土地申請核發農業使用證明等語。
二、答辯及補充答辯意旨略謂：
（一）按行政院農業委員會（下稱農委會）94 年 9 月 13 日農企字第 094014767
9 號函略以：「依農業發展條例第 3 條第 12 款規定：『農業使用：指農業
用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍
使用者。』係以農業生產面及資源保育面界定農業使用之定義，而非以庭園景
觀造景之型態呈現。因此，農業用地如係種植非屬生產性質及供應市場需求之
樹木、盆栽或草皮等，則並不符合前開農業使用之定義。」申言之，就一般農
業經營概況而言，農業用地應以種植農作物為主，而非以不屬生產性質及供應
市場需求之樹木、草皮為主。經實地勘查，系爭地段 76 、79-1、80-1、84
地號土地雖有種植芭樂樹苗；然其屬零星點綴性質，該各筆土地顯非以種植農
作物為目的。另系爭地段 85 地號土地雖有種植香蕉、南瓜及芭樂樹苗；惟其
農作物僅占部分面積，其餘面積仍為草皮、雜草。前揭 5 筆土地之經營管理
型態，皆非屬正常農業經營模式，故無從據以認定作農業使用。
（二）次按農委會 106 年 7 月 18 日農企字第 1060715955 號函略謂：「其是否
與農業經營相關，係以是否屬常態、合理之農業經營使用作為判斷。倘為農業
相關之農業設施，亦應依同辦法第 4 條第 2 款規定，檢附農業設施容許使
用同意書或從來使用證明文件，俾據以認定為作農業使用。」經實地勘查，系
爭地段 21 、43 地號土地存有與農業經營無關或妨礙耕作之大型水泥塊，綜
觀一般作農業使用之農業用地，放置大型水泥塊於農地並非屬常態、合理之農
業經營使用，顯逾一般通念所理解之範圍。倘有擋土或其他農業經營之必要，
亦應遵紀守法，依「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」規定，向直
轄市主管機關（新北市政府農業局）申辦相對應或相關之農業設施，而非恣意
放置於農地。
（三）再按訴願人自行僱用代耕團隊耕作；自費申請系爭 18 筆土地土壤檢測報告；
就玉米發生秋行軍蟲案，自行購買噴灑藥物、聘僱人員用藥等事項，核與原處
分機關就系爭 18 筆土地作農業使用與否之認定無涉，原處分機關係依據實地
勘查結果作為主要審認依據。
（四）又按本案係針對農用證明事件所為之處分，准駁依據為農業發展條例第 39 條
第 2 項規定訂定之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法；訴願人所提之
內政部訴願決定案件，係因訴願人等因區域計畫法事件而不服新北市政府之裁
罰處分所提起，本案與訴願人所提訴願決定書之訴願案，就適用法規及其立法
目的、政府採取手段等方面而言，顯不相同，誠屬二事。另原處分機關前於 1
10 年 5 月 11 日函請農業局派員會同勘查；然農業局後以 110 年 5 月
13 日新北農牧字第 1100911676 號函表示：「本案涉及農業用地作農業使用
認定相關事宜，業於 100 年 10 月 17 日委任本市各區公所辦理，爰本局不
克派員與勘，仍請貴所依本權責卓處。」由此以觀，「農地農用之認定」事宜
係由原處分機關辦理，原處分機關為有權限處分之機關，今原處分機關依據農
用證明辦法規定妥適作出原處分，洵屬有據。
（五）另按農委會 101 年 5 月 10 日農企字第 1010718937 號函略以：「農業用
地作農業使用證明書之審核係以會勘當時認定現場情形，是否符合作農業使用
之認定基準，以作為該證明書准駁之依據。」「受理申請案件後，應實地勘查
」，農用證明辦法第 10 條第 1 項亦定有明文。原處分機關僅得就會勘當時
之土地使用狀況而予以認定，作為農用證明之准駁依據，並未能就預期性之土
地改善狀況而為認定。
（六）又查所謂積極的農業經營及種植行為，應符合正常、合理之農作物種植密度規
範。因農地種植及管理情形態樣多端，原處分機關自得視個案實務及事實予以
審認，爰為求客觀審認，裁量依據係以《農作物天然災害損害率客觀指標》中
，就農作物經營管理情形所述，作為認定基準及參考指標。該書就芭樂（番石
榴）、香蕉、南瓜之種植密度芭樂每 1000 平方公尺至少應栽種 60 株；香蕉
每 1000 平方公尺至少應種植 170 株，始為正常之農業經營型態。查系爭地
段 84 地號，土地面積 998 平方公尺，參照前開種植密度，芭樂株數至少應
有 59 株。然就實地勘查狀況及會勘照片所示，該筆土地雖有種植芭樂樹苗，
其多沿土地部分界址（邊界）種植，種植之芭樂樹苗明顯不及 59 株，多數面
積並未種植農作物，而係以鋪植草皮、生長雜草為主，顯非正常、合理之農業
經營模式。系爭地段 85 地號，土地面積 873 平方公尺，主要種植香蕉及南
瓜區位約 158 平方公尺；惟南瓜僅種植在 2 株香蕉間，面積極小，退萬步
言，即便南瓜占該區位面積之 4 分之 1，其餘種植香蕉之區位面積應約為 1
18 平方公尺，參照前開種植密度，香蕉株數至少應有 20 株。其餘區位面積
約 715 平方公尺，主要種植芭樂樹苗，參照前開種植密度，芭樂株數至少應
有 42 株。就實地勘查狀況及會勘照片所示，香蕉顯不及 20 株；芭樂散種於
草皮、雜草間，亦有沿土地部分界址種植；其餘未種植面積仍係鋪植草皮、生
長雜草、栽植樹木，未符合一般農業經營狀況。前揭 2 筆土地雖有種植農作
物，皆屬部分面積，其餘面積未種植農作物，明顯存在草皮、雜草，草皮僅係
景觀作物，生長雜草則係疏於管理所致，顯非屬正常且積極的農業經營樣貌，
經整體審認後，無從據以認定作農業使用，原處分機關所作之駁回處分洵屬有
據，並無違法或不當等語。
理 由
一、按農業發展條例第 2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委
員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、農業用地作農
業使用認定及核發證明辦法（下稱農用證明核發辦法）第 15 條規定：「直轄市
或縣（市）政府為辦理第 7 條至第 13 條規定事項，得將權限之一部分委任或
委辦鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法公告；其作業方式，由直轄市或縣（市
）政府定之。」，本府 101 年 7 月 20 日北府農牧字第 1012144553 號公告
：「主旨：公告委任本市各區公所辦理農業用地作農業使用證明之認定及核發業
務，並溯自 99 年 12 月 25 日起生效。」。
二、次按農業發展條例第 3 條第 12 款規定：「農業使用：指農業用地依法實際供
農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使用者。」。農用
證明核發辦法第 4 條第 1、2 款規定：「農業用地符合下列情形，且無第 5
條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜
牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用
者，亦得認定為作農業使用。二、農業用地上施設有農業設施，並檢附下列各款
文件之一：（一）容許使用同意書及建築執照。但依法免申請建築執照者，免附
建築執照。（二）農業設施得為從來使用之證明文件。」、同辦法第 5 條第 4
款規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：四、現場
有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形
。」、同辦法第 12 條規定：「申請案件不符合規定，其情形可補正者，應通知
申請人限期補正；不能補正、屆期仍未補正或經補正仍未符合規定者，受理機關
應敘明理由駁回之。」。
三、卷查農業用地應經權責機關依農用證明核發辦法規定認定符合作農業使用之要件
，始得核發農用證明。申言之，農業用地作農業使用之認定，依法除未有農用證
明核發辦法第 5 條所定情形或有部分面積符合同辦法第 6 條情形外，應依同
辦法第 4 條規定有積極的農業經營及種植行為，且應屬正常、合理之農地管理
模式，惟因農地種植及管理情形態樣多端，權責機關自得視個案實務及事實予以
審認，並經原處分機關陳明，裁量依據係以《農作物天然災害損害率客觀指標》
（農委會農糧署補助、農委會臺中區農業改良場編印，民國 105 年 12 月）中
就農作物經營管理情形所述，作為認定基準及參考指標，合先陳明。
四、承上，本件農用證明申請案經原處分機關於 110 年 4 月 26 日會同代理人實
地勘查，審認系爭土地現況或植物生長不良；或栽種面積不足；或存有與農業經
營無關之磚塊、水泥塊、垃圾等廢棄物；或土地範圍內放置與農業經營無關或妨
礙耕作之大型水泥塊，此有原處分機關 110 年 4 月 26 日會勘紀錄及採證照
片附卷可憑，並經原處分機關會有關單位審查，認系爭土地未符合農用證明核發
辦法第 4 條第 1、2 款及第 5 條第 4 款規定，遂依同辦法第 12 條規定，
於 110 年 5 月 5 日以新北五經字第 1102758753 號函請訴願人限期檢具相
關證明文件或恢復作農業使用以為補正，補正函於 110 年 5 月 6 日送達。
嗣 110 年 5 月 10 日代理人檢具陳述書送達原處分機關，陳述書記載：「申
請之土地其上雖有少許之泥塊，但其並未影響耕作。」、「確實有種植，但因蟲
害不可抗力之因素而枯黃、枯死。」等語，並未檢附農用證明核發辦法規定之文
件。原處分機關派員於 110 年 5 月 14 日再次會同代理人實地勘查系爭土地
，是日勘查審認結果：76、79-1、80-1 地號土地雖有補植芭樂樹苗，卻屬零星
點綴，多數面積仍未種植農作物，且 79-1 地號土地範圍內仍存有與農業經營無
關或妨礙耕作之水泥使用情形。其餘同地段 21 、22、24、25、39、41、42-1、
42-2、43、43-1、72、84、85、 129-1、138-1 地號土地經實地勘查，該各筆土
地範圍內之土地使用狀況仍如 110 年 4 月 26 日之會勘結果，此亦有 110
年 5 月 14 日會勘紀錄及採證照片附卷可憑日。案經原處分機關就 110 年 5
月 14 日勘查結果，再次會相關單位審認，並綜合考量前揭陳述書內容等情，認
定系爭土地仍未符合農用證明核發辦法規定，因認訴願人經補正仍未符合規定，
遂依同辦法第 12 條規定，以系爭號函駁回申請，揆諸農用證明核發辦法第 4
條、第 5 條、第 12 條規定，洵屬有據。
五、至訴願人主張設置磚塊、水泥塊之目的係為有助於農耕，且避免因鬆軟之土壤受
大量雨水沖刷脫落至鄰地，或造成附近土地泥流所設置，且該物是訴願人因整理
系爭土地原本存有之碎石，非垃圾或廢棄物等語。惟查農用證明核發辦法規定所
謂「作農業使用」，除應符合同辦法第 4 條規定外，亦不可存在同辦法第 5
條所定之任一事由，始得認定為作農業使用，依同辦法第 5 條第 4 款規定，
農業用地現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水
泥等使用情形，即不得認定為作農業使用。復參農委會 106 年 7 月 18 日農
企字第 1060715955 號函示意旨略謂：「其是否與農業經營相關，係以是否屬常
態、合理之農業經營使用作為判斷。倘為農業相關之農業設施，亦應依同辦法第
4 條第 2 款規定，檢附農業設施容許使用同意書或從來使用證明文件，俾據以
認定為作農業使用。」。本案經原處分機關實地勘查，系爭地段 21 、22、24、
25、39、41、42-1、42-2、43、43-1、72、 129-1、138-1 地號土地皆有與農業
經無關之磚塊、水泥塊或垃圾等廢棄物夾雜於土壤中或堆置、散落於地面上之事
實；系爭地段 79-1 、129-1 地號土地則有與農業經營無關或妨礙耕作之水泥使
用情形，前揭態樣皆未符合農用證明辦法第 5 條第 4 款規定。依前揭農委會
106 年 7 月 18 日農企字第 1060715955 號函釋，倘訴願人設置磚塊、水泥塊
確為擋土或其他農業經營之必要，應依「申請農業用地作農業設施容許使用審查
辦法」規定，向本府農業局申辦相對應或相關之農業設施，始符法令規範，訴願
人未依法申請，自難認其符合農用。
六、又訴願人復主張生長不良為抽象不確定之法律概念，應不悖於一般人民對於生活
上客觀事實認知之經驗範圍。訴願人於土地上所栽種之農作物，不論是玉米或其
他作物，大部分發育良好，原處分機關刻意放大化少數農作物自然耗損之情形，
顯有未善盡調查事實之違誤等語。惟查農委會 94 年 9 月 13 日農企字第 094
0147679 號函略以：「依農業發展條例第 3 條第 12 款規定：『農業使用：指
農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農
舍使用者。』係以農業生產面及資源保育面界定農業使用之定義，而非以庭園景
觀造景之型態呈現。因此，農業用地如係種植非屬生產性質及供應市場需求之樹
木、盆栽或草皮等，則並不符合前開農業使用之定義。」。本案系爭土地雖有種
植農作物，皆屬部分面積，其餘面積未種植農作物，明顯存在草皮、雜草，草皮
僅係景觀作物，依農委會上開函釋，並不符農業使用之定義；種植作物部分亦經
原處分機關說明並不符《農作物天然災害損害率客觀指標》中就農作物經營管理
情形所述基準，從而認非屬正常且積極的農業經營樣貌，無從據以認定作農業使
用，揆諸卷證資料及前揭裁量規範，原處分機關就系爭土地所作之駁回處分，尚
難認有裁量不當或濫用之情事，於法難認有違。
七、再者訴願人主張內政部台內訴字第 1100114488 號訴願決定書，係訴願人因本案
系爭土地經新北市政府農業局認定屬違規使用，就新北市政府裁處不服而提起訴
願，該裁處處分業經內政部撤銷，且系爭土地業經本府農業局認定完全符合農地
農用之規定，原處分機關應受拘束等語。惟查本訴願案係針對農用證明事件所為
之處分，而訴願人所提之內政部訴願決定案件，係訴願人等因違反區域計畫法遭
受裁罰事件，經內政部訴願審議委員會以原處分對違規地點範圍認定不一，亦欠
缺明確之裁罰依據等由，撤銷原處分，二者顯屬不同法律規範範疇，認定系爭土
地使用是否符合農業用地使用規範而得免於因違反區域計畫法遭裁罰，此與得否
申請農用證明而免除遺產稅，二者之認定標準尚非全然一致；復依本府 101 年
7 月 20 日北府農牧字第 1012144553 號公告，原處分機關確為農業證明之認定
及核發業務之主管機關，是原處分機關依據農用證明核發辦法第 4 條、第 5
條規定、農委會函釋及現地勘查結果作成否准訴願人所請之處分，於法並無違誤
，原處分應予維持。訴辯雙方其餘主張陳述經核與訴願決定結果並無影響，爰不
逐一論駁，併予敘明。
八、綜上論結，本件訴願為無理由，爰依訴願法第 79 條第 1 項規定，決定如主文
。
訴願審議委員會主任委員 吳宗憲（公出）
委員 景玉鳳（代理）
委員 陳明燦
委員 陳立夫
委員 張文郁
委員 蔡進良
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 王藹芸
委員 李永裕
委員 陳佳瑤
委員 林泳玲
委員 賴玫珪
如不服本決定，得於決定書送達之次日起 2 個月內向臺北高等行政法院（地址：臺
北市士林區福國路 101 號）提起行政訴訟。
中華民國 110 年 10 月 14 日
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