新北市政府訴願決定書 案號：1089130072 號
訴願人 白沙○○○育樂股份有限公司
代表人 周○民
代理人 董彥苹 律師
原處分機關 新北市政府城鄉發展局
上列訴願人因違反都市計畫法事件，不服原處分機關民國 107 年 5 月 17 日新北
城開字第 1070888635 號函、民國 107 年 11 月 29 日新北城開字第 1072267744
號併附同文號處分書所為之處分，提起訴願一案，本府依法決定如下：
主 文
關於民國 107 年 5 月 17 日新北城開字第 1070888635 號函部分，訴願不受理。
關於民國 107 年 11 月 29 日新北城開字第 1072267744 號併附同文號處分書部分
，訴願駁回。
事 實
緣訴願人於坐落本市石門○○○段○○○小段 1-10 、 2、3 地號土地（屬民國（下
同）75 年 12 月 12 日發布實施北海岸風景特定區主要計畫案之保護區，門牌號碼
為本市○○區○○○路 15 號，下稱系爭○地號土地），經營露營場地，現況有建物
、水泥鋪面、柏油鋪面及水池，未依法作農業使用（註：亦未經本府審查核准為臨時
性遊憩及露營所需設施），違反都市計畫法新北市施行細則第 28 條、第 29 條規定
，前經原處分機關於 107 年 5 月 17 日以新北城開字第 1070888635 號函（下稱
首揭 107 年 5 月 17 日函）勸導改善在案。嗣本府農業局及原處分機關分別於 1
07 年 8 月 15 日、107 年 11 月 23 日至現場勘查，現場仍作露營場使用（招牌
名稱：半島秘境─白沙○○○民宿），營位約計有 20 至 30 個，原處分機關遂以訴
願人違反都市計畫法新北市施行細則第 28 條、第 29 條所定土地使用分區管制規定
，依都市計畫法第 79 條第 1 項、新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基
準第 2 點第 1 項等規定，以 107 年 11 月 29 日新北城開字第 1072267744 號
併附同文號處分書（下稱首揭 107 年 11 月 29 日函）裁處訴願人新臺幣（下同）
6 萬元罰鍰、限期 2 個月內停止一切違規行為，並停止使用或恢復原狀。訴願人不
服，提起本件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。茲摘敘訴辯意旨於次：
一、訴願意旨略謂：
（一）首揭 107 年 5 月 17 日函係就訴願人是否違反公法上義務所為之決定，並
課予訴願人限期停止違規行為並恢復原狀義務，性質上屬行政處分，而該號函
未記載救濟程序或時間，訴願人未逾訴願救濟期間。
（二）系爭 1-10 、 2、3 地號土地上之海水浴場及露營地係於 70 年間經准設立，
其上作為民宿之建物領有 71 使字第 1541 號使用執照、作為廁所之建物則早
於 69 年間建造完成，屬舊有之合法建物，又水泥及柏油鋪面於 68 年 6 月
25 日取得 68 北縣石建字 4195 號完工證明，是訴願人自 69 年起即經准開
發使用系爭 1-10 、 2、3 地號土地，依都市計畫法新北市施行細則第 35 條
規定，訴願人自得繼續經營事業；而自都市計畫法新北市施行細則第 28 條第
1 項第 17 款規定可知，原有合法建物拆除後之新建改建僅須貴府審核後即可
繼續使用，舉重以明輕，系爭 2、3 地號土地上既有建物之修建自無須再經審
核便可繼續為之。
（三）又系爭 2 地號土地上之建物現為訴願人之住所，該水泥鋪面及柏油鋪面實為
訴願人通行、出入所必需，原處分機關未審酌訴願人之居住情形及是否有妨礙
保護區劃定目的之虞，即逕命訴願人須停止一切行為，且原處分機關亦未考量
訴願人日後依規申請核准許可即繼續使用系爭 1-10 、 2、3 地號土地，僅告
知目前尚未訂定相關作業程序，無法可循，顯有裁量怠惰之違法。況訴願人究
竟違反都市計畫法新北市施行細則第 28 條、第 29 條何款規定、須如何停止
或回復原狀，首揭 107 年 11 月 29 日函均付之闕如，業已違反行政程序法
第 5 條、第 96 第 1 項第 2 款等規定。
（四）綜上，首揭 2 號函之合法性顯有疑義，如驟然執行，除導致該露營場地之營
業損失外，更影響訴願人之生活起居，影響訴願人之居住權，惠請准予停止執
行，免生後續國家賠償之繁及社會資源無益之耗損等語。
二、答辯意旨略謂：
（一）首揭 107 年 5 月 17 日函係原處分機關勸導改善之函文，非屬行政處分，
訴願人對該號函提起訴願，非法之所許。
（二）訴願人雖稱經准於系爭 1-10 、 2、3 地號土地上經營露營場地，然其檢附之
公司執照及營利事業登記證記載之營業所在地與系爭 1-10 、 2、3 地號土地
之門牌號碼不符，經原處分機關函詢，訴願人迄未提出說明，且本府同意設置
之露營場地為「下員坑小段 1 地號」土地，並非系爭 1-10 、 2、3 地號土
地。
（三）交通部觀光旅遊局於 107 年 5 月 9 日即已頒布露營場管理要點及判別符
合土地使用管制之露營場參考流程圖，且原處分機關已多次告知訴願人相關規
定，是訴願人稱原處分機關消極未予輔導或目前無法可供遵循，均非屬實。
（四）至訴願人申請停止執行一節，因本案裁罰 6 萬元之部分，倘原處分撤銷尚不
生將來難以回復之損害，又命停止執行或回復原狀所涉之收益損失，亦非屬訴
願法第 93 條第 2 項規定之情事等語。
理 由
一、關於 107 年 5 月 17 日新北城開字第 1070888635 號函部分：
（一）按訴願法第 3 條第 1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關
就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單
方行政為。」及第 77 條第 8 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，
應為不受理之決定：八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事
項提起訴願者。」。
（二）次按行政程序法第 165 條規定：「本法所稱行政指導，謂行政機關在其職權
或所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、建議或其
他不具法律上強制力之方法，促請特定人為一定作為或不作為之行為。」及新
北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第 2 點第 2 項規定：「本
府處理違反本法事件時，應對違反本法事件地點之土地或建築物所有權人或管
理人，副知或勸導之。但於最近 1 年內副知或勸導超過 3 次後，應依本法
第 79 條第 1 項併裁處最低法定額度罰鍰並命為一定行為。」。
（三）卷查原處分機關查獲訴願人於系爭 1-10 、 2、3 地號土地（均屬北海岸風景
特定區主要計畫案之保護區）經營露營場地，現況有水泥及柏油鋪面（系爭 1
-10 、 2、3 地號土地）、無合法建物證明之建物（系爭 2 地號土地）、水
池（系爭 3 地號土地），非作農業使用，以首揭 107 年 5 月 17 日函通
知訴願人該行為業已違反都市計畫法新北市施行細則第 28 條第 1 項第 10
款、第 29 條第 2 款等規定，限期停止違規行為並恢復原狀。是查其內容，
乃原處分機關依新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第 2 點第
2 項規定，用以促請訴願人停止違規行為、履行公法上義務之行政指導，並未
創設新的法律義務，至訴願人如未依首揭 107 年 5 月 17 日函辦理，原處
分機關得否依都市計畫法第 79 條第 1 項規定裁罰，猶待原處分機關後續稽
查結果而定，故首揭 107 年 5 月 17 日函性質上屬觀念通知，而非行政處
分，訴願人對於非行政處分提起訴願，依首揭規定，程序顯有未合，自不應受
理。
二、關於民國 107 年 11 月 29 日新北城開字第 1072267744 號併附同文號處分書
部分：
（一）按都市計畫法第 4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市
為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」，新北市政府 1
04 年 7 月 15 日新北府城開字第 1041270304 號公告：「主旨：本府關於
都市計畫法所定行政處分主管機關權限，劃分予本府城鄉發展局執行……，均
自 104 年 7 月 24 日生效。」據此本案原處分機關依都市計畫法所為之處
分，即屬有權限機關所為之處分。
（二）次按都市計畫法第 85 條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定
，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」及都市
計畫法新北市施行細則第 1 條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法
）第 85 條規定訂定之。」、第 28 條第 1 項第 3 款、17 款規定：「保
護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在
不妨礙保護區之劃定目的下，經本府審查核准得為下列之使用：三、臨時性遊
憩及露營所需之設施。十七、原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建……
。」、第 35 條規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用用途規定之建築
物，除經本府命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的
較輕之使用，並依下列規定處理之：一、原有合法建築物不得增建、改建、增
加設備或變更為其他不合規定之使用。二、建築物有危險之虞，確有修建之必
要，得在維持原有使用範圍內核准修建。但以本府未限期命變更使用或遷移計
畫者為限。三、因災害毀損之建築物，不得以原用途申請重建。」。
（三）又按都市計畫法第 79 條第 1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使
用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市
）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得
處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣 6 萬元以上 30 萬元以
下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用
或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他
恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
及新北市政府處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第 2 點第 1 項規定：
「本府處理違反本法事件行為人之統一裁罰基準如附表。」其附表略以：
（四）卷查原處分機關查獲訴願人於系爭 1-10 、 2、3 地號土地（屬北海岸風景特
定區主要計畫案之保護區）經營露營場地，非作農業使用，前經原處分機關以
首揭 107 年 5 月 17 日函勸導改善在案。嗣本府農業局於 107 年 8 月
15 日至現場會勘，查得現況有建物、水泥鋪面及柏油鋪面、水池，認定不符
合農業使用，移請原處分機關依都市計畫法處理；又原處分機關於 107 年 1
1 月 23 日至現場稽查，系爭 1-10 、 2、3 地號土地仍作露營場使用（營位
約計有 20 至 30 個）、有無合法建物證明之建物（系爭 2 地號土地）、水
泥鋪面及柏油鋪面（系爭 1-10 、 2、3 地號土地）、水池（系爭 3 地號土
地），此有使用分區管理系統查詢資料、土地建物查詢資料、土地複丈外業作
業系統查詢資料、本市農業用地違規使用案件現場會勘紀錄、會勘相片 28 幀
、本市都市計畫土地使用分區現場稽查紀錄表、稽查相片 15 幀及半島秘境─
白沙○○○民宿臉書粉絲頁截圖，確有未經核准即逕為露營設施使用之行為，
是原處分機關以訴願人違反都市計畫法新北市施行細則第 28 條第 1 項第 3
款所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第 79 條第 1 項、新北市政府
處理違反都市計畫法事件統一裁罰基準第 2 點第 1 項等規定，以首揭 107
年 11 月 29 日函裁處訴願人 6 萬元罰鍰、限期 2 個月內停止一切違規行
為，並停止使用或恢復原狀，洵屬有據。
（五）至訴願人主張其自 69 年起即經准於系爭 1-10 、 2、3 地號土地經營露營場
地，而水泥、柏油鋪面及水池早於 66 年經准設置並有完工證明，以及原處分
欠缺明確性等語。查訴願人雖提出經濟部公司執照表示已於 69 年 12 月 27
日核准設立，所營事業包括露營，惟此僅屬公司登記管理事項，關於經營項目
是否符合土地使用分區管制，仍應由權責機關依法認定。再按都市計畫法新北
市施行細則第 35 條規定可知，都市計畫發布實施後不合分區使用用途規定之
建築物，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，故建築物以外之利
用或設施，即無上揭規定之適用。再查訴願人檢附之臺灣警備總司令部 70 年
7 月 21 日防基字第 2334 號函、臺北縣政府 72 年 7 月 15 日北府教四字
第 218444 號函可知，訴願人僅獲得許可於本市石門○○○段○○○小段 1
地號土地（即案外土地）經營露營業務，而非系爭 1-10 、 2、3 地號土地，
且據本市石門區公所 107 年 12 月 25 日新北石工字第 1072366639 號函、
108 年 5 月 29 日新北石工字第 1082836599 號函，該公所於 68 年 6 月
25 日核發之完工證明並無水泥鋪面、柏油鋪面及水池等設施工項，均難認訴
願人所稱於都市計畫案發布前即合法營露營業務並經准設置水泥鋪面等設備一
事屬實，是訴願人未依都市計畫法新北市施行細則第 28 條第 1 項第 3 款
規定獲准為露營所需之設施使用前，依法仍不得逕將系爭 1-10 、 2、3 地號
土地作為露營場地，或使用水泥鋪面及柏油鋪面（系爭 1-10 、 2、3 地號土
地）、水池（系爭 3 地號土地）等設施。又訴願人經原處分機關查獲擅自在
此經營露營業，業如前述，是原處分機關以首揭 2 號函命訴願人排除該違規
經營露營場所並使用露營設施行為，已足具體使訴願人遵循，故訴願人主張難
認有理。
（六）另訴願人訴請停止原處分之執行一節。按訴願法第 93 條規定，原行政處分之
執行，原則不因提起訴願而停止，但原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行
政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利
益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處
分之全部或一部，停止執行。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復
之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免難以回復損害之急迫必要性」，而
所謂「難以回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在
一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。本件原處分並無合
法性顯有疑義、執行後將發生難於回復之損害，亦無停止執行之急迫必要性等
情事，訴願人訴請停止原處分之執行，顯與訴願法第 93 條第 2 項規定之停
止執行要件不合，併予指明。
三、綜上論結，本件訴願為部分不受理，部分無理由，依訴願法第 77 條第 8 款及
第 79 條第 1 項規定，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員 黃怡騰
委員 陳明燦
委員 陳立夫
委員 張文郁
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 景玉鳳
委員 王藹芸
委員 劉定基
委員 陳佳瑤
委員 林泳玲
委員 賴玫珪
委員 許宏仁
1.如僅對本決定有關罰鍰部分不服，得於決定書送達之次日起 2 個月內向臺灣新北
地方法院行政訴訟庭（地址：新北市土城區金城路 2 段 249 號）提起行政訴訟
。
2.如僅對本決定有關限期停止違規行為，並停止使用或恢復原狀部分不服，得於決定
書送達之次日起 2 個月內向臺北高等行政法院（地址：臺北市士林區福國路 101
號）提起行政訴訟。
3.如對本決定有關罰鍰及限期停止違規行為，並停止使用或恢復原狀部分均不服，得
於決定書送達之次日起 2 個月內向臺北高等行政法院（地址：臺北市士林區福國
路 101 號）提起行政訴訟。
中華民國 108 年 8 月 28 日
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