新北市政府訴願決定書 案號：1033020711 號
訴願人 陳○強
參加人 益○氣體工業股份有限公司
代表人 簡○山
原處分機關 新北市政府工務局
上列訴願人因現有巷道認定事件，不服原處分機關 103 年 3 月 28 日北工養字第
1033074211 號函所為之處分，提起訴願一案，本府依法決定如下：
主 文
原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分。
事 實
緣參加人益○氣體工業股份有限公司（以下簡稱益○公司）向原處分機關申請認定本
市瑞芳區○○○段 37-1、37-6、37-7 地號等 3 筆土地基地所面臨巷道（即本市瑞
芳區○○路 410-1 號）為「現有巷道」（以下簡稱系爭巷道），經原處分機關以 1
02 年 5 月 28 日北工養字第 1023089087 號函公告現況位置圖暨地籍套繪圖，自
102 年 5 月 31 日起 30 天內公告周知期限內，訴願人為系爭巷道之共有人，其於
公告期間內提出異議。原處分機關於 102 年 7 月 17 日會同相關各造現地會勘查
明及調處。嗣原處分機關認系爭土地具有公用地役關係，依新北市建築管理規則第 2
條第 1 項第 1 款規定，以 102 年 8 月 5 日北工養字第 1023116476 號函認
定系爭巷道為公用地役關係之現有巷道（認定範圍自 102 縣道 7k+800 處為起點至
基地前路段即本市瑞芳區○○路 410 號 0k+000 至 0k+577.88 處）。案經訴願人
提起訴願，本府訴願審議委員會於 103 年 3 月 10 日作成「原處分撤銷，由原處
分機關另為適法之處分」訴願決定（本府編訂案號：1023041209 號）。嗣原處分機
關以系爭號函認定本市瑞芳區○○○段 37-1、37-6、37-7 地號等 3 筆土地基地所
面臨巷道（即本市瑞芳區○○路 410-1 號）0k+000 至 0k+554.18 為具有公用地
役關係之現有巷道。訴願人不服，提起本件訴願，並據原處分機關檢卷答辯到府。茲
摘敘訴辯意旨於次：
一、訴願意旨略謂：
（一）系爭號函所附套繪地籍圖、現況套繪地籍圖所示，位於訴願人所有瑞芳區○○
○段 37、37-4 地號土地部分，其通行使用亦僅專供同段 39 地號土地共有人
及住戶通行使用，依訴願決定與最高行政法院 101 年度判字第 1039 號判決
意旨，位於訴願人所有土地部分，應不具公用地役關係之現有巷道，亦應剔除
。
（二）益○公司營業之初即經由○○○段 37 地號突入其 37-1 地號相鄰部分土地，
即新北市政府養護工程處北養二字第 1023113275 號函 102 年 7 月 17 日
原處分機關會同訴願人與益○公司會勘之道路，益○公司之通行系爭土地，僅
為"一時通行便利之用"，應係有無必要通行權之問題，今竟遭益○公司以損害
訴願人權益為目的，以系爭土地向原處分機關申請認定為具公用地役關係之現
有巷道。原處分機關竟附和益○公司，做成具公用地役關係之現有巷道認定之
行政處分，限制訴願人等所有權之行使。
（三）另前次訴願決定意旨，亦稱「另本案是否成立公用地役關係，依司法院釋字第
400 號解釋意旨，尚須具備『須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖
不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知
其梗概為必要。』之要件，系爭巷道是否具備上開要件之情形，尚待原處分機
關查明。」此部分有待原處分機關證明以釐清。原處分應予撤銷云云。
二、答辯意旨略謂：
（一）本市瑞芳區公所 97 年 6 月 10 日北縣瑞工字第 0970009114 號函出具本案
巷道通行已達 20 年之證明，另經原處分機關 102 年 4 月 12 日邀集相關
單位會勘審查，依該次會勘所附「非都市土地人民申請供公眾通行現有巷道認
定作業審查表」，系爭巷道道路目前情形為供公眾通行。另訴願人於前案（案
號：1023041209 號）所自陳「『僅多次口頭向益○公司表示…』阻止情事」
，因無提出其他證據以實其說，本次訴願書已不再提出爭辮，當難信其為真實
。
（二）依行政院農業委員會農林航空測量所 68 年 6 月 19 日 68P031-11 航空照
片，74 年 10 月 16 日 74P160-002 航空照片、86 年 1 月 13 日 85P09
9-4155 航空照片、95 年 12 月 24 日 95R057-025 號航空照片、96 年 1
月 30 日 96R008-020 航空照片等，本案申請基地及○○路 410 之 1 號並
無其他聯外道路；另訴願人陳述申請基地另有其他聯外道路一節，依本局養護
工程處 102 年 7 月 24 日北養二字第 1023111557 號函，於 102 年 7
月 17 日會同原告及益○公司等相關各照現地會勘，已查明申請基地並無本次
認定巷道路線以外其他其他聯外道路通達，前揭會勘已邀請訴願人共同參與且
該紀錄內容為其所不爭，足堪佐證本項到已符合成立公用地役關係須為供不特
定公眾通行必要之要件。
（三）申請基地即○○路 410 之 l 號並無本次認定巷道路線以外其他聯外道路通
達，即本案巷道 0k+500 至 ok+ 554.18 路段，為○○路 410 號、410 之 l
號、410 之 2 號等 3 戶之唯一聯外通行道路，應屬符合成立公用地役關係
之巷道。另查○○○段 39 地號土地並無直接連接本案巷道認定範圍，故無法
理解訴願人所主張本案巷道 ok+ 500 至 ok+ 554.18 路段為該地號土地專用
道路之立論基礎。綜前述各款，由事實性狀態可資推定本案巷道認定範圍已因
時效理由成立公用地役關係，原處分機關依新北市建築管理規則第 2 條第 1
項認定為現有巷道並無違失。訴願人提訴於法無據，敬請依法予以駁回等語。
三、參加意旨略謂：
（一）實際上除益○公司外，尚有鄰近居民甚至路過人士利用通行之實，訴願人於前
訴願案所提申訴書亦表示尚有其他人亦有使用，顯見系爭巷道非僅如訴願人所
稱僅「專供同段 39 地號土地共有人及住戶即○○路 410 號，410 之 2 號
通行使用」，從而系爭巷道確實存有任何不特定人實際上均得通行利用之客觀
事實，而符合供不特定公眾通行所必要之要件。又所謂公眾通行乃指供 2 戶
以上通行之謂，改制前行政法院 76 年判字第 1077 號判例意旨參照，則暫且
不論系爭巷道是否僅供巷道內 3 住戶通行，揆諸上開判例意旨，仍符公眾通
行之要件。
（二）益○公司所有 37-1 地號土地並無對外道路，且為系爭既有巷道所用，訴願人
雖稱另有道路可對外通行使用，但須經過 4 筆私人土地等，無法到達申請基
地，且該路狀況差且多處為泥土地面，無法取代系爭既有巷道通行之功用，系
爭巷道於益○公司所在建物興建前即已存在，並無其他可通行之道路，系爭巷
道於益○公司對外通行確有其必要性。
（三）依行政院農業委員會林務局農林航空測量之航空測量圖顯示至少自 68 年起，
系爭巷道即供道路通行之用，另改制前臺北縣瑞芳鎮公所等機關至現場會勘，
認定瑞芳鎮○○路 410-1 號面前現有巷道確實供公眾通行達 20 年以上之結
論。訴願人雖主張公所曾核發農業用地作農業使用證明書，但證明書僅係供稅
賦減免之用，不涉及既有巷道要件認定之審酌；另參最高行政法院 61 年度判
字第 435 號判例，縱為農路亦得因時效完成而認有公用地役關係之存在，從
而系爭巷道無論是否為訴願人所稱之農路，對其具公用地役關係之認定並不生
影響等語。
理 由
一、按訴願法第 28 條第 2 項規定：「訴願決定因撤銷或變更原處分，足以影響第
三人權益者，受理訴願機關應於作成訴願決定之前，通知其參加訴願程序，表示
意見。」查參加人向原處分機關申請所有土地面臨巷道為具公用地役關係之現有
巷道，業經原處分機關以系爭號函認定在案，倘系爭處分經本府訴願決定予以撤
銷，足以影響參加人權益，本會依職權通知其參加訴願，該公司於 103 年 7
月 18 日（本府收文日期）提出陳述意見書；且依訴願法第 31 條規定，經受理
訴願機關通知其參加者，訴願決定對於參加人亦有效力，合先敘明。
二、次按司法院釋字第 400 號解釋略謂：「…成立公用地役關係，首須為不特定之
公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所
有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖
不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其
梗概為必要。」新北市建築管理規則第 2 條第 1 項第 1 款規定：「本規則
所稱現有巷道，其範圍如下：一、公用地役關係之巷道。」同條第 2 項規定：
「前項第 1 款所稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無
阻止情事，繼續和平通行達 20 年，且為不特定公眾通行所必要者。」本府 100
年 1 月 19 日北府工建字第 1000054371 號公告：「要旨：新北市政府劃分予
新北市政府工務局執行建築法除違章建築處理事項外，新北市政府關於建築法所
定主管機關權限。」
三、卷查益○公司向原處分機關申請認定本市瑞芳區○○○段 37-1、37-6、37-7 地
號等 3 筆土地基地所面臨巷道，為具有公用地役關係之現有巷道，經原處分機
關依新北市建築管理規則第 2 條第 1 項第 1 款規定，以 102 年 8 月 5
日北工養字第 1023116476 號函認定系爭巷道為公用地役關係之現有巷道（認定
範圍自 102 縣道 7k+800 處為起點至基地前路段即本市瑞芳區○○路 410 號
0k+000 至 0k+577.88 處）。惟訴願人不服，提起訴願，經本府訴願審議委員
會於 103 年 3 月 10 日作成「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」
決定。嗣原處分機關以系爭號函認定本市瑞芳區○○○段 37-1、37-6、37-7 地
號等 3 筆土地基地所面臨巷道（即本市瑞芳區○○路 410-1 號）0k+000 至
0k+554.18 為具有公用地役關係之現有巷道。本件系爭巷道是否具有公用地役關
係之要件，本案系爭巷道依林務局農林航空測量所 74 年 10 月 16 日航測圖所
示，系爭巷道已作道路使用。復依非都市土地人民申請供公眾通行現有巷道認定
作業審查表，其認定內容為：「系爭巷道道路目前情形為供公眾通行、開闢單位
及養護單位為瑞芳區公所；非為建築留設之私設道路或類似道路，未有獲准建築
行為；系爭巷道為村里道路，有 2 戶以上通行，及供公眾通行之公益需求，供
公眾通行時間已達 20 年以上」。因此，原處分機關據以認定系爭巷道為具有公
用地役關係之現有巷道，固非無據。
四、然依司法院釋字第 400 號解釋略謂：「…成立公用地役關係，首須為不特定之
公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所
有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖
不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其
梗概為必要。」新北市建築管理規則第 2 條第 2 項規定：「前項第 1 款所
稱公用地役關係之巷道，須於供通行之初，土地所有權人並無阻止情事，繼續和
平通行達 20 年，且為不特定公眾通行所必要者。」系爭號函雖將前處分（102
年 8 月 5 日北工養字第 1023116476 號函）所列之系爭巷道末端（0K+554.1
8 至 0K+577.88 處，為一封閉無可對外通行之巷道）予以排除，然依卷附本市
瑞芳區○○○段 37-1、37-6、37-7 地號等 3 筆土地建築基地前現有巷道認定
圖所示，訴願人所有瑞芳區○○○段 37、37-4 地號土地部分，除供同段 39 地
號土地共有人及住戶通行使用外，亦供益○公司通行（○○○段 37 地號土地為
有償租用），因此倘巷道僅供上開特定人通行，係屬住戶對之有無必要通行權之
問題，尚難以此遽謂系爭巷道係供不特定之公眾通行之道路；又依司法院釋字第
400 號解釋意旨及新北市建築管理規則第 2 條第 2 項規定，姑且不論年代是
否久遠而未曾中斷，是否具備「為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便
利或省時」之要件，非無疑義？原處分機關逕以航空照片（巷道通行已達 20 年
以上）、現場會勘結論及系爭巷道係為○○路 410、410 之 1、410 之 2 號等
3 戶通行，認定系爭巷道已符合公用地役關係，其是否合致上開「不特定之公眾
」要件，尚待原處分機關查明。從而，原處分機關以首揭號函認定系爭巷道為具
有公用地役關係之現有巷道，尚屬率斷。爰將原處分撤銷，並由原處分機關查明
後另為適法之處分。又本案系爭處分既經撤銷，訴願人請求到會陳述意見一事，
核無必要，併予敘明。
五、綜上論結，本件訴願為有理由，爰依訴願法第 81 條規定，決定如主文。
主任委員 邱惠美
委員 陳明燦
委員 陳立夫
委員 張文郁
委員 蔡進良
委員 李承志
委員 黃源銘
委員 劉宗德
委員 黃怡騰
委員 王藹芸
委員 林泳玲
委員 賴玫珪
委員 何瑞富
中華民國 103 年 8 月 22 日
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