| 要旨： |
（一）我國土地利用計畫法制，係依據都市計畫法、區域計畫法及國家公
園法等專業法規（現新增自 105 年 5 月 1 日施行之國土計畫
法）之規範，而形成確保國土安全與永續發展，保育自然環境與資
源，建構資源與產業合理配置，維護地理、人口、資源、經濟活動
等相互依賴及促進共同利益關係之土地利用計畫，並授權行政主管
機關基於行政專業及計畫高權之地位，就各該專業法規所規範之土
地範圍，製定適當合理之土地使用計畫，強化土地資源保育及利用
之管理機制，確保空間發展計畫之實現。而開發建築行為，係為達
成特定目的，積極利用土地，接續為空間規劃設計建築之漸進式開
發行為。是由開發建築之事物本質而言，土地使用計畫，乃建築計
畫之上位規範計畫；建築計畫，則為土地使用計畫之下位規範計畫
，應受土地使用計畫之規制。又鑑於土地使用計畫，攸關國土安全
與整體綜合計畫之實現，原則上應由國家機關立於計畫高權地位裁
決確定其計畫內容，人民並無擬定土地開發計畫內容之基本權利，
僅得於法令限制之範圍內（所有權社會化之表徵），依照國家機關
設定之土地使用計畫，取得主管機關之建築許可（風險管理措施）
，而依法自由使用、收益、處分其財產權，此乃憲法第 15 條及第
23 條所為對人民財產權之制度性保障及限制之體現。惟若國家機
關將土地利用內容之計畫事項，例外賦予人民於符合法定要件下，
得為辦理土地開發建築計畫之申請（如前述區域計畫法、非都市土
地使用管制規則或山坡地開發建築管理辦法），允許人民以其規劃
構想為基礎，參與一定範圍內土地利用內容之形成，而額外取得自
由活動之範圍，則該核准開發許可之行政處分，應屬形成處分之特
許性質，且基於該開發許可所形成具體土地使用內容之公法上法律
關係，乃係對土地利用（屬物性）設定具體之權利義務關係。故土
地使用人依該開發許可，如欲享有土地開發建築之利益，自須依據
該開發許可所設定形成之公法上法律關係，享受權利及負擔義務，
而行政主管機關基於該開發許可所設定之規制內容，對於人民之開
發建築行為進行管制，則屬依法行政之當然結果。
（二）按山坡地開發建築，主管機關核定開發許可之開發計畫書圖，為行
政處分內容之一部分，且其各該階段程序均須以前一階段程序作為
基礎暨接續開展下一階段程序任務，具有階段處分明確性及作業程
序循序性之公益要求，而形成開發計畫地區開發建築之管制依據，
以達成山坡地開發建築多階段行政程序之管制目的。故原核定開發
許可之開發計畫內容若已有容積總量之管制，則該開發計畫全區建
築基地之容積總量，即應受該特許處分內容之規制，並作為後續個
別建築基地申請建造執照程序階段之管制依據。是以，後續申請建
造執照之建築管理程序，除應符合行為時法定建蔽率、容積率之規
定外，亦應受原核定開發許可所特許之開發計畫地區全區容積總量
管制內容之拘束。
（三）基於開發許可之特許處分性質，所形成具體土地使用內容之公法上
法律關係，係屬對土地利用（屬物性）設定具體之權利義務關係，
土地使用人欲利用該特許處分享受土地開發建築之利益，必須依該
特許處分所形成公法上法律關係之規定，享受權利，負擔義務。縱
在整體開發建築程序完成前，有容積管制相關法令發生變遷，惟基
於多階段行政程序構成要件效力之法理，仍應依原核准開發計畫內
容所特許之土地使用強度為開發建築之管制，始符合其規範目的。
且參諸最高行政法院 105 年度判字第 222 號判決意旨，亦闡述
經主管機關核定之土地使用計畫，如其計畫內容已有明確之土地使
用強度規劃書圖，其接續之開發建築，除受行為時之法定建蔽率、
容積率限制外，仍應依核定計畫管制之。而計畫核定後，如欲增加
全區土地使用強度情形，應申請變更開發計畫，否則即與開發許可
之內容有違之意旨。是以，系爭開發建築計畫書圖雖未載明容積率
，該地區丙種建築用地於建造執照申請程序階段，固得以行為時法
定建蔽率、容積率為個別建築基地之檢討，但此並無礙於該開發計
畫地區應併受系爭開發許可所特許全區土地使用強度之容積管制之
效力拘束。故原告既係基於系爭開發許可而接續為建造執照之申請
，被告依據系爭開發許可所特許之開發建築容積上限（土地使用強
度），審酌其全區整體實設容積已超過開發許可核定之計畫內容，
且因原告未能遵期改正，而否准後續階段系爭建照申請案之申請，
則其所為既係受前行政處分構成要件效力之拘束而為之決定，乃依
法行政之當然結果，難謂與法律保留原則、誠信原則及信賴保護原
則有違，亦難謂係創設連帶責任之舉措。
裁判法院：高雄高等行政法院
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