行政院公共工程委員會
檢送行政院公共工程委員會於 99.01.27 日召開之「依政府採購法辦理委 託研究發展採購之執行問題及解決方案」座談會，其中對於中長期之跨年 度研究計畫，如何避免空窗期之發生等問題均有所解答
之執行問題及解決方案」座談會會議紀錄乙份，請 查照。 正 本：考試院林委員雅鋒、胡委員幼圃、高委員明見、黃委員俊英、立法院王委 員幸男、朱委員鳳芝、李委員鴻鈞、林委員明溱、林委員建榮、徐委員耀 昌、曹委員爾忠、郭委員玟成、陳委員根德、楊委員麗環、楊委員仁福、 葉委員宜津、蔡委員錦隆、羅委員淑蕾、行政院尹政務委員啟銘、高政務 委員思博、梁政務委員啟源、張政務委員進福、曾政務委員志朗、蔡政務 委員勳雄、薛政務委員承泰（依姓氏筆畫排列）、中央研究院、行政院科 技顧問組、教育部、行政院國家科學委員會、行政院研究發展考核委員會 、行政院經濟建設委員會、行政院原子能委員會、行政院衛生署、行政院 主計處、國防部中山科學研究院、經濟部工業局、臺北市政府、臺北縣政 府、財團法人工業技術研究院、財團法人國家衛生研究院、財團法人國家 實驗研究院、財團法人中興工程顧問社、國立臺灣大學、國立臺灣大學醫 學院、國立中央大學、國立清華大學、國立中興大學、國立成功大學、國 立陽明大學、私立輔仁大學、長庚大學、中國醫藥大學、臺北醫學大學、 國防醫學院 副 本：本會范主任委員辦公室、鄧副主委辦公室、法規會、中央採購稽核小組、 企劃處（均含附件） 附 件：「依政府採購法辦理委託研究發展等採購問題及建議」座談會 會議紀錄 壹、時間：99 年 1 月 27 日（星期三）上午 9 時 30 分 貳、地點：本會第 1 會議室 參、主席：范主任委員良銹（鄧副主任委員民治代） 記錄：唐淑華 肆、出席人員：詳後附簽到表 伍、會議緣起：本會近期接獲部分學者、研究機構反映承辦研究發展案件 所遭遇之問題，為釐清各機關及研究機構辦理委託研究發展有關之採 購，於適用政府採購法（以下簡稱採購法）之疑慮，及遭遇之困難， 爰召開本會議邀集相關機關、業界代表檢討問題所在，並研謀解決之 道。 陸、主席致詞：略 柒、業務單位報告 過去各機關及學術研究機構針對政府採購標案，向本會反映的問題， 包括為何將承接政府委託研究案之學術研究機構稱為「廠商」；僅能 採一年一標；價格不合理，選定了優良的研究機構後還要議價，將學 術研究稱斤論兩；履約過程中有眾多管考機關，履約報告頻繁，造成 研究機構人力浪費在這些行政作業等。 本會也曾針對這些問題，提出一些解決方案，例如需跨年長期辦理之 計畫，可以簽訂長期契約不必一年一標，或於招標文件及招標公告預 先保留後續擴充的條件，俾與原訂約之研究機構議價續約；善用評選 機制選擇研究機構，如預先載明固定價格則無需減價；各部會不同之 管考機制，如能整合於統一管道以避免重複，可減少研究機構行政作 業人力負荷。 此外，針對科學技術研究發展部分，科學技術基本法（下稱科技法） 第 6 條第 3 項規定「公立學校、公立研究機關（構）、法人或團 體接受第一項政府補助辦理採購，除我國締結之條約或協定另有規定 者外，不適用政府採購法之規定…」，因此，接受國科會補助之科研 採購，依上開規定即可不適用採購法，惟其前提需各機關預算編列之 性質係補助款，如非補助款，則無法引用上開不適用採購法之規定。 捌、各與會單位發言摘要（依發言順序）： 考試院胡委員幼圃： 一、現行法令要實用，如可透過解釋解決問題，尚非一定要修法。例如「 補助」的定義，可否認定為一般補助的概念，而非僅限於以「補助款 」編列之預算。 二、研究成果難以預期，假設一個醫學研究計畫契約約定需試驗 500 人 ，而實際花費 80% 的經費試驗至 250 人已得到實驗成果，如繼續 試驗將違反醫學倫理，但依採購法驗收，如未完成 500 人之試驗， 即違反契約約定，研究機構需被處以罰款，非常不合理。 三、公務員依法行政，如果法令不合實務，即有修法的必要。例如規定一 個學校或學術機構，只能提一個研究計畫，顯然與現實不符。假設衛 生署提出一個國人洗腎人數為何居高不下之研究計畫，一個學校在這 個領域的教授可能有二、三十人，每人的研究方法不同，如何在尚未 研究出結果前，透過先行整合僅提出一個計畫投標，這與興建橋樑工 程，限制一個建設公司只能投一個標的情形顯然有別，不能同一而論 。 行政院公共工程委員會（下稱工程會）： 一、機關招標文件可先就研究計畫所涉及之固定費用項目及變動費用項目 ，於契約中預為載明，例如針對試驗人數以實做數量結算，達到契約 規定之研究目的，即可停止，並就實際試驗人數計價，但非屬實做實 算之經費（一式計價）則全額支付，如此即可解決問題。 二、依採購法施行細則第 33 條第 1 項及第 2 項規定，一個廠商只能 投一標，例如總公司不能與分公司一同參與競標，其立法目的在避免 假性競爭、圍標的情形發生。學校系所之投標，尚需校方同意，且教 育部過去不認同以系所名義投標。如個案招標文件允許者，學者可以 以個人名義投標。 二、依採購法施行細則第 33 條第 1 項及第 2 項規定，一個廠商只能 投一標，例如總公司不能與分公司一同參與競標，其立法目的在避免 假性競爭、圍標的情形發生。學校系所之投標，尚需校方同意，且教 育部過去不認同以系所名義投標。如個案招標文件允許者，學者可以 以個人名義投標。 考試院高委員明見：胡委員與我均來自學術機關，發現以採購法辦理委託 研究計畫確實面臨一些問題，胡委員剛剛的意見，也是我們考試院委員先 前巡訪工程會提出之事項之一。公務員如何在依法行政下，對於人民的要 求，能夠有更多彈性、關懷、便民、效率，是我們要努力的目標，今天在 場有很多機關及學術機構代表，希望多聆聽他們的意見。 中央研究院：研究計畫如採補助不適用採購法，如採委辦即要適用，其立 法目的何在？是否因補助已在預算書指定「用途別」，且補助款的法源依 據為預算法。本院適用科技法，核心問題即在此。 工程會： 一、機關以補助名義推動研究發展，其補助對象的選定不適用採購法。接 受補助者如使用補助款辦理採購，則依其身分不同，可能適用採購法 ，例如接受補助者如為機關，依採購法第 3 條，其辦理採購適用採 購法；如為法人、團體，則適用採購法第 4 條規定，個別採購案之 補助金額占採購金額半數以上，且補助金額在公告金額以上者，適用 採購法。 二、考量研究發展的特性，過去某些研發單位認為其接受補助辦理採購， 還要適用採購法非常麻煩，乃推動修正科技法，增訂第 6 條第 3 項規定，將特定機構或團體接受政府補助辦理研究發展所衍生之採購 ，排除採購法之適用。 行政院科技顧問組：關於研究計畫一年一標的問題，前面工程會已有提供 解決方式，但部分多年期研究計畫（例如經濟部一些專案研究），雖已採 後續擴充方式辦理，仍有因年度經費核撥之落差，而造成一、二個月的空 窗期，如何無縫接軌，確實有執行困擾。 工程會： 一、延續性之計畫，其依採購法第 22 條第 1 項第 7 款已於原招標公 告及招標文件載明後續擴充條件，並據此辦理議價續約者，因非屬新 興資本支出及新增計畫，其經費依預算法第 54 條及中央政府總預算 案未能依限完成時之執行補充規定第 2 點規定，可在上年度預算之 執行數或當年度預算編列數較低者之範圍內覈實支用，尚非須俟預算 完成審議程序後始得動支，故得先行辦理決標，不受續約當年度預算 審議延宕之影響。（參照內政部 96 年 4 月 2 日台內社字第 096 00497441 號函釋例，公開於本會網站） 二、機關辦理採購，招標時須訂定招標文件、契約草約，做為將來與得標 廠商間履行權利、義務之依據。本會已訂定採購契約要項及範本供各 機關訂定契約之參考，各目的事業主管機關（例如行政院衛生署）得 依據其業務特性訂定各類採購適用之版本，供所屬機關參辦，以避免 不妥適之作業模式衍生後續履約問題。採購法明定事項雖必須遵守， 但採購契約要項及範本之內容，尚非不可增刪，各機關只要在自行訂 定的契約版本敘明個案的性質，及相關契約條款訂定的理由，在面對 審監單位查核時，即可作為說明的依據，而免被質疑。 三、機關人員利用公款辦理事務，一定要有法規依據，採購事務如排除採 購法之適用，仍需訂定其他法律以資遵循。 教育部： 一、基層單位對於研究發展究應採委辦或補助方式辦理，常有混淆之情形 ，或許是在編列預算時未考量清楚所致。如其執行有疑慮，本部均會 要求依採購法辦理。 二、依採購法執行，在履約管理部分較有障礙，例如受託單位如有購買設 備，該設備為資本財者，就必須辦理財產移撥；如遇受託單位為私立 機構者，或是設備為電腦 3C 產品者，在處理財產移撥作業較有困擾 。 工程會： 一、一般補助或委辦之採購，常見於契約中約定，以機關經費購買設備， 結案後將設備移撥給政府部門，此作法是否為主計法規之規定，因主 計處未派員出席會議，尚無法釐清，不過從契約面觀之，尚屬合理。 二、上開設備歸屬，仍屬契約規範內容，因採購契約要項對此尚無規範， 建議教育部基於目的事業主管機關立場，就業務實際情形，邀集所屬 相關單位及主計機關研議後，訂定合適的契約範本，以利執行。另鑑 於預算之執行，屬預算法規範事項，本會將另與行政院主計處會商可 行作法，作成通案解釋供各機關依循。 考試院胡委員幼圃： 一、科技法第 6 條第 1 項規定：「政府補助、委託或出資之科學技術 研究發展，應依評選或審查之方式決定對象，評選或審查應附理由… 」同條第 3 項規定：「公立學校、公立研究機關（構）、法人或團 體接受第一項政府補助辦理採購，除我國締結之條約或協定另有規定 者外，不適用政府採購法之規定。但應受補助機關之監督；其監督管 理辦法，由相關中央主管機關定之。」倘研究發展依上開第 1 項規 定，適用科技法，依行政院國家科學委員會（下稱國科會）訂頒之「 政府補助科學技術研究發展採購監督管理辦法」（下稱監督管理辦法 ），顯然其執行方式及作業彈性，較採購法好用多了。 二、各部會雖有權、有責，有擔當，可自行訂定合法、合規、合理之契約 ，但以現今社會民粹風氣盛行，各部會之契約如未依工程會範本訂定 ，恐有被審監單位質疑違法的疑慮，也因此，實在沒有一個部會敢自 行訂定自己的契約。 三、各機關現行預算均採逐年編列，而非循環基金，一年一標所造成空窗 期的情形，的確存在，對於研究機構而言，如訂定契約時已言明三年 計畫，雖後續經費審議核撥進度落後至三月才完成，其一、二月之經 費尚可溯及生效，問題還不大；如果後續經費因審議被刪除，則計畫 主持人往往要自掏腰包支付相關人員之薪水，情形真的很嚴重，如果 可以適用科技法辦理，為何不考慮修法成全呢。 國科會： 一、經徵詢本會長官、所屬機關及受託研究機構，對於今天會議討論議題 ，均無意見。 二、據本人了解，目前受國科會補助之機關辦理科研採購，雖可依科技法 第 6 條辦理，但很多機關不敢用科技法，原因係科技法及監督管理 辦法，只有原則性的規範，不像採購法有很清楚、完整的作業程序規 定，為避免審監單位質疑，故仍按採購法辦理。 三、本會科研採購計畫係以補助款編列，至於委託計畫則數量非常少，去 年經審計部稽核，審計部認定研究發展委託案仍應依採購法辦理。 中央研究院：國科會代表所言，非常符合現狀，以本院執行經驗，業 務單位原本要依科技法第 6 條辦理，但主會計單位態度保留，原因 是科技法規定其評選作業不適用採購法，但仍應符合公平、合理原則 。鑑於現行只有政府採購才有公開的招標平台，可證實相關作業程序 是「公平合理」的，乃依採購法辦理。 工程會： 一、本會對於委託研究發展改適用科技法乙節，並無反對立場，也無堅持 一定要依採購法辦理，但不能無法可用。 二、科技法第 6 條第 3 項政府補助特定對象之科學技術研究發展，其 使用補助款辦理採購不適用採購法；但對於同條第 1 項政府委託或 出資之科學技術研究發展，並無明確排除採購法之適用。其立法意旨 為何，建議邀集相關執行機關釐清闡明，如可依科技法辦理，則屬國 科會權責範疇，本會居於配合立場，亦樂觀其成。 三、採購法並非中華民國自創，而是參酌 WTO 政府採購協定（GPA） 訂 定，乃國際化的產物。為利機關辦理委託研究發展採購之作業執行， 本會已於採購法增訂第 22 條第 1 項第 13 款採限制性招標，供機 關循辦，上開規定允許可事先選定研究機構再提研究計畫，執行作業 與科技法第 6 條第 1 項以評選或審查的方式辦理，應無差別。 考試院胡委員幼圃： 一、工程會未來與國科會討論科技法修正事宜時，最好能同時提出修正內 容的具體建議，例如在第 6 條第 1 項規定補助、委託或出資三種 都適用評選或審查方式；或修正第 6 條第 3 項規定，明確將委託 或出資之情形，亦排除採購法之適用。 二、國際上，研究發展案不是三年就是五年，與我國一年一標之情形顯然 不同，建議將國際執行的作法引入，提供各機關參辦，以避免因預算 問題造成的空窗期情形發生。 二、國際上，研究發展案不是三年就是五年，與我國一年一標之情形顯然 不同，建議將國際執行的作法引入，提供各機關參辦，以避免因預算 問題造成的空窗期情形發生。 工程會： 一、依採購法第 22 條第 1 項第 7 款規定，原有採購之後續擴充，且 已於原招標公告及招標文件敘明擴充之期間、金額或數量者，得與原 訂約廠商採議價續約，不必另外招標。招標機關如認為計畫案有持續 辦理的需要，即可照此規定預先保留續約的機制；另外亦可考量一次 招標訂定一年以上之長期契約，並於契約中預先載明第二年以後之工 作事項，並保留視未來年度預算核定情形調整之權利，應可解決上開 空窗期情形。 二、為利機關瞭解多年期計畫的作法，本會將以通函解釋，提供各機關循 辦。 考試院胡委員幼圃：前述一個研究機構限投一標之情形，尚無解決的辦法 ，是否可允許以計畫主持人為單位來投標。 工程會： 一、採購法第 8 條明定廠商，包括得提供各機關工程、財物、勞務之自 然人，因此，如個案招標文件允許以計畫主持人為投標對象，尚非採 購法所不允。 二、部分招標案要求需以研究機構或法人為投標主體之情形，係機關對於 其採購個案投標廠商資格條件之限定所致。 行政院經濟建設委員會：據悉並非機關不願以自然人為投標對象，而 是學校不願教授以個人名義承接研究計畫，原因係受限於「校務基金 」學校經費自籌的緣故，以學校為投標單位，可增加學校管理費之收 入。學校並正式行文給每位教授，如以個人名義承接研究計畫，將會 以違反聘約論處。 考試院胡委員幼圃：經建會所述情形，與機關是否允許以計畫主持人為投 標對象，係二回事。因屆時教授去投標，自會取得學校的同意，其投標文 件亦會載明係某某學校的教授。 考試院林委員雅鋒： 一、法令需兼顧興利及防弊，個人認為現行科技法第 6 條第 3 項未將 政府出資或委託之情形排除採購法之適用，應該不是漏洞，而是採取 「明示其一，排除其他」之立法原則，其原因在於不符合興利，但符 合防弊之目的。 二、如為提高國家競爭力，朝向興利主張，將研究發展委託、出資都排除 採購法之適用，完全由科技法來管，雖非不可行，但因涉及公務支出 ，需徵得財政部及行政院主計處同意，未來修法，立法院是否審議通 過，則尚未定論。我們很樂意興利，但以採購法如此嚴謹的規定，仍 然發生高官及高級知識分子洩密收賄違法情形，顯見人性自律很難， 因此他律一定要完備，雖然要相信大家之知識能力，才能大力躍升， 但不要出亂子，按社會秩序去走，可能是目前較好的選擇。 三、如果歸科技法管，那國科會就要有更多管轄範圍，而不是只管國家實 驗研究院及國家同步輻射中心這二個單位而已，未來配合組織改造， 應擴大其職能，使其擔負更大的責任。假設其職能無法擴大，另一個 方法即是修正科技法第 6 條第 3 項，將政府出資或委託之情形排 除採購法之適用，不過困難點與前述相同，即修法能否通過，檢調放 不放手，及如何脫離人民的監督，均需加以考量。 四、如適用採購法，現行法規已足夠，問題在於招標文件訂得好不好，也 就是落到契約自由原則，機關必須重視法制人才，並要有充足的法制 人員，以協助訂定公平、合理、妥適的契約，否則，很難與僱有法律 顧問之大企業抗衡。 五、是否同意由教授以個人名義投標，涉及機關招標文件（投標廠商資格 條件）之訂定，亦屬契約自由原則之範圍。就教授個人方面，其是否 可不經學校同意自行投標，有無能耐去投標，應由其自行考量；就機 關而言，則要考慮由個人承包，能否達成其契約執行目的，如果執行 有疑慮，寧可以學校為對象。至於一個學校很多教授投標，比較令人 擔心會發生假性競爭的情形。從公務員依法行政的立場，法制作業完 備很重要，興利雖然要努力，但防弊不可或缺。 考試院胡委員幼圃：對於上開會議討論已有之共識，建議列入結論，分別 設定短期、中期及長期工作目標，以利解決問題。例如短期應請各機關蒐 集其研究單位所面臨之問題，反映給工程會以協助處理。至於修法，仍應 列為中、長期目標。 行政院衛生署： 一、本署依採購法第 22 條第 1 項第 13 款及機關委託研究發展作業辦 法（下稱本辦法）辦理研究發展案，遇有下列執行窒礙之處，請工程 會研議：（1） 依本辦法第 4 條第 1 款規定，機關可逕與國科會 評鑑優等之研究機構，採限制性招標，惟目前通過國科會評鑑名單家 數甚少（不到 10 個），可用範圍有限；（2） 如委託對象改為計畫 主持人，機關對於個人帳戶的管理不易，恐生弊端；（3） 採公開審 查研究機構方式辦理，需擇定研究機構後再請其提送計畫書，易使審 查時間拖長影響作業時效。 二、依採購評選委員會審議規則第 14 條利益迴避規定，評選委員如係某 大學教授，且該校亦參與投標，該委員應即辭職或予以解聘，以本署 每次投標計畫約 300 件左右，此規定造成聘不到委員、資深學者提 計畫後迴避擔任計畫審查人員、或由資淺學者審查資深學者情形。 玖、結論： 一、關於科技法第 6 條第 3 項之立法意旨，如林委員所言，係採「明 示其一，排除其他」之立法原則，因此，現行研究發展案件，如採委 託方式進行，應適用採購法，且採購法第 22 條第 1 項第 13 款已 有規定可循；如擬修正適用科技法，工程會無意見，請國科會列入修 法研議。 二、對於中長期之跨年度研究計畫，如何避免空窗期發生，工程會將研擬 具體作法通函各機關。 三、採購法第 8 條明定廠商包括自然人，機關如於招標文件明定允許以 計畫主持人為投標廠商，於法可行，惟因涉及投標廠商資格之研訂及 履約管理事項，應由機關本於權責核處，並於招標文件預為載明。建 議上級機關統合所屬機關，針對其採購案性質，邀集相關機關及法制 單位，審慎研訂其招標文件及契約草約，以利執行。 四、衛生署所提採購法第 22 條第 1 項第 13 款執行問題，請提供書面 意見及案例，以利工程會納入法規修正檢討。未發言的機關，對於採 購法之執行如有困難者，亦請以書面方式提供工程會一併檢討。 拾、散會。（中午 12 時正）