臺北市政府法規委員會
為期健全臺北市財團法人之監督管理，臺北市各機關對違規財團法人得有 充分且適當之裁罰權限，故應儘速審議臺北市財團法人管理自治條例，俾 使負擔公益責任的財團法人，得在監督管理法制完備之基礎上，健全發展
主 旨：有關貴會檢送第 9 屆第 25 次臨時大會吳○○等 5 位議員請本府暫緩 施行臺北市財團法人暫行管理規則之書面質詢乙案，復如說明，請查照。 說 明：一、復貴會 95 年 10 月 27 日議詢民字第 09508010400 號函。 二、按「法人非經向主管機關登記，不得成立。」「財團於登記前，應得 主管機關之許可。」「受許可設立之法人，其業務屬於主管機關監督 ，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規 定。」民法第 30 條、第 32 條及第 59 條分別定有明文，故財團法 人於本市申請設立許可以及設立後之業務監督事項，均屬本府各有關 機關之權責。除民法以外，我國關於財團法人之設立、許可、管理與 監督等具體事項，尚乏全國一體適用之法規，加以本市財團法人數量 甚多、監督管理業務之繁雜及相關法制不備之情形下，以致本府有關 機關在管理監督時往往遭遇困難。爰此，本府遂研擬臺北市財團法人 管理自治條例草案，於 90 年 11 月 23 日函請貴會審議，惟未及審 議通過即因貴會屆期不再審議而退回該草案予本府，本府嗣於 92 年 3 月 14 日再次將前開自治條例草案函請貴會審議，迄今本屆即將期 滿，自治條例仍未審議通過，而中央研擬之財團法人法草案是否得以 完成立法，誠屬難料，以致多年來本府各機關在財團法人之監督管理 上，輒遭受未符依法行政原則之指摘。 三、我國中央政府機關雖不乏訂有財團法人之監督管理規範者，例如：「 內政業務財團法人監督準則」、「勞工業務財團法人監督準則」、「 財政部主管財團法人監督管理準則」、「交通部主管財團法人設立許 可及監督準則」、「農業財團法人監督準則」、「環境保護財團法人 設立許可及監督準則」與「教育部審查教育事務財團法人設立許可及 監督要點」等等，惟上開法規除「內政業務財團法人監督準則」及「 勞工業務財團法人監督準則」明定適用於全國之內政與勞工業務財團 法人外，其餘中央各部會署訂定之管理規範均明定僅適用於各該部會 署主管之財團法人，因此對於本市民政、地政、警政、社會、消防、 役政、營建管理與勞工等以外之其他業務財團法人，其監督管理之規 範仍付之闕如，其中如本市為數最多之教育事務財團法人，過去往往 必須「逕行參照」「教育部審查教育事務財團法人設立許可及監督要 點」作為管理監督之依據，法理上實難謂當。為此，在欠缺中央法律 及本府自治條例之情形下，本府考量本市財團法人管理之實際需求， 爰以自治規則之方式訂定「臺北市財團法人暫行管理規則」（以下簡 稱「本規則」），俾本府各機關於辦理財團法人監督管理之事務時有 所依憑，故本件質詢表示：「在其尚未通過立法前，有關財團法人之 設立、管理及監督等事項，亦有相關法令可資遵循」等語，與實情尚 屬有間。 四、又按，本規則業依地方制度法與臺北市法規標準自治條例所定之法制 作業程序，於 95 年 9 月 6 日發布施行，並於同日分別函送行政 院及貴會備查或查照，依地方制度法第 32 條第 4 項規定，本規則 業已發生效力。因此，本件質詢要求本府對已施行且發生效力之本規 則暫緩施行，於法恐屬無據，本府歉難照辦，尚祈諒察。至所示為避 免將來有關財團法人之立法通過時法令互相矛盾之情形，因本規則第 1 條第 2 項規定：「本市財團法人之管理，除法規另有規定外，依 本規則之規定辦理。」已明定相應之除外適用規定，故所指法令相互 矛盾之情事，當屬多慮。 五、關於吳○○等 5 位議員質詢本規則若干條文規定有不合法或不合理 之處，茲分述如后： （一）查本規則係本府基於本市財團法人各主管機關之共同上級機關之地 位，為規範本市財團法人之設立許可及監督輔導等管理事宜，依地 方制度法第 27 條及臺北市法規標準自治條例第 2 條第 3 項等 規定，本於法定職權所訂定之自治規則，係屬規範本市自治事項之 自治法規，本受憲法關於地方自治之制度保障，自無待中央立法機 關制定母法並明文授權後始得訂定。又查，司法院釋字第 443 號 解釋理由書已建立「層級化的法律保留體系」，明示「…何種事項 應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關， 應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之 差異……若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主 管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響 ，尚非憲法所不許…。」由是可知，全面而嚴格的法律保留原則（ 即質詢稿所稱：「按依法行政原則，係先由立法機關制定母法，再 由行政機關依據法律授權，訂定執行的相關行政命令」）已不符現 代的行政法學思潮，亦為我國現行法律規定及實務所不採，本規則 既有地方制度法作為訂定之依據，實難謂有違依法行政原則。 （二）本規則第 32 條規定所定得廢止財團法人設立許可之理由，係就民 法第 34 條所定得廢止（或撤銷）法人設立許可規定所為之具體化 規定，亦即財團法人有本規則第 32 條所列情事之一者，主管機關 如欲廢止其設立許可，仍應引用民法第 34 條規定作為處分之法律 依據，因此，本條規定並無違反法律保留原則之疑慮。 （三）財團法人之董事及監察人為法人事務執行之機關，除依相關法令執 行其職務外，尤應恪遵捐助章程所定之目的及相關規定，並受主管 機關之監督，俾其無違捐助人捐助設立財團法人之本意，進而達成 其所由設立之公益目的。因此，董事及監察人固應本其權責獨立行 使職權，然主管機關基於公益之維護，得隨時行使其監督權限，並 對於不遵主管機關命令，或妨礙其檢查之董事或監察人依其情節輕 重分別予以裁處罰鍰或請求法院解除其職務外（民法第 32 條及第 33 條規定參照）；再者，如董事監察人行使職權如有違反法令， 或有違反捐助章程之情事者，法院並得依聲請宣告其行為無效或變 更法人之組織，如致法人違反法律、公共秩序或善良風俗者，法院 甚至可為解散法人之宣告（民法第 36 條、第 63 條及第 64 條規 定參照）。如是觀之，財團法人之董事及監察人行使職權之獨立性 並非全無界限，除應合於法令之最基本要求外，更不可背離該法人 捐助時所揭櫫並欲達成之目的。由是可知，本規則第 13 條第 1 項第 7 款所定「本府或其他公法人捐助成立之財團法人，其董事 及監察人應有二分之一以上名額由本府或該公法人指派之代表擔任 」之規定，其立法意旨即在於確保本府或其他公法人捐助成立財團 法人之設立目的得以有效達成，乃藉由明定本府或該公法人享有二 分之一以上董事及監察人之指派權，期得落實履踐公行政所欲追求 的公益目的，故上開規定實寓有確保公益追求之根本意涵，自有其 規範之正當性及必要性。至質詢稿中建議可透過提高獨立董事及監 察人席次之方式進行監督管制乙節，查獨立董事（independentdir ector） 之設置，係我國在公司治理（corporategovernance） 相 關法制上採行之制度，其用意除在彌補監察人在現行法制上功能不 足之缺點外，更期待自股東以外之人尋求更具專業性之人才來充任 董事，以提高公司經營之績效，故此制度係針對公司法人（營利社 團法人）所設計，至為顯明。然而，財團法人無論在性質、董監事 組成之資格限制、業務之執行與受主管機關監督之程度等，均與公 司有很大差異，由是可知，獨立董監事之功能與需求，在財團法人 應無適用之餘地。 （四）關於本規則第 38 條第 2 項規定：「前項財團法人與本規則規定 不符者，應於本規則施行後一年內補正；逾期未補正者，主管機關 得依第三十一條及第三十二條規定辦理。」旨在避免本市財團法人 遲不依本規則規定補正，故訂定本規則施行後一年內補正之原則， 以逾期未補正者，主管機關得視違反情節輕重，依第三十一條及第 三十二條規定分別予以糾正、限期改善或廢止設立許可等處分。惟 如個案情形特殊，無法於期限內完成補正之財團法人，在具備正當 理由之情形下，並非全無彈性處理之空間，此即同條項但書：「但 情形特殊無法如期辦理，並報經主管機關核准延長者，不在此限。 」訂定之意旨所在。準此，倘本市某財團法人捐助章程所定之董事 監察人人數超過或不足本規則第 13 條規定所定之人數，且於本規 則施行前甫經改選，一年內欲依本規則完成補正實際上顯有困難者 ，在具備正當理由之情形下，該法人非不可以情形特殊為由，依本 規則第 38 條第 2 項但書規定，向主管機關申請核准延長。 六、綜上，本規則實係因應臺北市財團法人管理自治條例制定前本府各機 關為監督管理本市財團法人之實際需求而生，故名之為「暫行管理規 則」，並無侵越貴會立法職權之意。為期健全本市財團法人之監督管 理，本府各機關對違規財團法人得有充分且適當之裁罰權限，祈請貴 會儘速審議臺北市財團法人管理自治條例，俾使負擔公益責任的財團 法人，得在監督管理法制完備之基礎上，朝向更穩固更健全之發展， 如是，當屬本市全體市民之福。