公平交易委員會處分書                                    公處字第 101053 號
    被處分人  中華民國律○公會全國聯合會
    代表人  劉○欣  君
被處分人因違反公平交易法事件，本會處分如下：
    主    文
一、被處分人開會決議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出法律諮詢服
    務平台，約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，違反公平交易法第 14
    條第 1  項本文規定。
二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為。
三、處新臺幣 50 萬元罰鍰。
    事    實
一、本案緣○易通股份有限公司（下稱檢舉人）來函檢舉，略以：中華民國律○公會
    全國聯合會（下稱被處分人）於 98 年 3  月 28 日第 8  屆第 3  次常務理事
    會議就檢舉人架設網路平台，招募專家會員提供法律諮詢服務，並按比例分配收
    費乙案，決議函請各地方律師公會轉知會員，加入檢舉人平台提供法律諮詢服務
    涉及違反律師倫理規範第 12 條規定，已參加之律師，應儘速退出，並以同年 4
    月 1  日（98）律聯字第 98049  號發函至各地方律師公會。前經本會認定，被
    處分人開會決議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出法律諮詢服務
    平台之行為，已約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，核屬違反公平交
    易法第 14 條第 1  項本文規定，依行為時同法第 41 條前段規定，以公處字第
    099060  號處分書命被處分人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為
    ，並處被處分人新臺幣 50 萬元罰鍰。被處分人不服，提起訴願，訴稱被處分人
    決議發函之行為，係本於職權對於律師倫理規範之解釋與適用，為公權力之行使
    ，是否應適用公平交易法具有重大疑義，案經行政院決定撤銷原處分，由原處分
    機關另為適當之處理。
二、檢舉人於原處分調查期間提出補充檢舉事由，並提供相關事證，略以：
（一）檢舉人為專業諮詢服務之交易平台業者，與電信業者及律師共同合作提供服務
      。民眾如遭遇法律問題，利用手機撥打 00000，由電信業者將訊號傳送至檢舉
      人之伺服器，配合電腦系統運算後選出符合用戶需求之律師，伺服器即透過電
      信業者呼叫被選定之律師的手機，使民眾與律師即時諮詢。用戶可直撥律師之
      簡碼，亦可輸入需求條件後由電腦系統選派，或完全由電腦系統自動選派。檢
      舉人並不介入雙方諮詢，亦不干涉或參與其後續約定。檢舉人另設有網路之法
      律諮詢服務平台，民眾須先向檢舉人申請成為會員並購買點數，始可利用搜尋
      引擎輸入關鍵字或依服務地區、專長領域、收費價格等搜尋選擇律師進行諮詢
      。
（二）律師透過檢舉人平台提供法律諮詢服務，與檢舉人訂有「律師服務通路整合計
      劃合作契約」，其計價模式有網路及行動電話等 2  種。網路部分，律師諮詢
      費用為民眾使用服務總費用之 60 ％，檢舉人數位匯流服務費用則為 40 ％。
      行動電話部分，律師每秒諮詢費用為民眾使用服務每秒費用之 25 ％（夜間時
      段及例假日為 30 ％），電信業者之電信費用所占比例，各家條件不一，平均
      約占 30 ％，其餘則屬檢舉人數位匯流服務之費用，電信業者並額外向檢舉人
      收取簡碼月租費及電信傳輸費（以秒計費）等。是檢舉人平台之法律諮詢服務
      係由電信、數位匯流及律師等三者複合而成，各方成本隨平台被使用時間之延
      長及次數之增加而增加。
（三）台北律○公會於 92 年間曾以檢舉人經營法律諮詢服務平台之模式涉嫌違反律
      師法為由向臺灣臺北地方法院檢察署舉發，經臺北地方法院檢察署調查後於
      94  年 11 月間以北檢大律 92 律他 18 字第 60569  號函復略以：檢舉人所
      提供之相關法律諮詢服務，如涉及訴訟案件，係由檢舉人一般會員透過在網路
      登錄之方式自行委任律師處理；而該網站確有律師登錄服務，檢舉人法律網僅
      作為提供會員接觸並選擇律師之平台介面，法律事務均係洽由聯盟律師出面辦
      理。另依檢舉人與律師簽訂之律師服務通路整合計畫合作契約，檢舉人與聯盟
      律師屬類似承攬或委任之無名契約關係，並非僱傭或合夥關係，且檢舉人會員
      委任聯盟律師進行訴訟，檢舉人亦未額外抽取佣金。檢舉人法律網係基於現今
      社會工商發展及科技進步之情況下，因應一般人日常實施法律行為之法律諮詢
      需求，所產生之新型態網路法律顧問服務，檢舉人既未涉訴訟行為，非律師專
      屬訴訟服務，自難認有違反律師法第 48 條及第 50 條規定。
（四）另被處分人於 97 年 7  月及 98 年 4  月間函請法務部解釋檢舉人架設網路
      平台，招募專家會員提供法律諮詢服務，並按比例分配收費，有無違反律師法
      及其他相關法令，經法務部於 98 年 2  月及 4  月間以法檢字第 
      0980800470  號及第 0980014221 號書函回復略以：檢舉人以架設網路平台方
      式招募一般會員（民眾）及專家會員（律師），並未實際辦理訴訟事件，而係
      由律師提供民眾法律服務，尚難謂與律師法第 48 條規定有悖。另依檢舉人與
      律師間之契約等資料觀之，尚難認係由檢舉人直接提供一般會員之法律服務而
      涉有律師法第 20 條規定辦理法律服務之範疇，故亦難認檢舉人即涉違反律師
      法第 50 條規定。
（五）又被處分人、新竹律○公會、台北律○公會及台中律○公會等均未曾與檢舉人
      洽商律師提供法律諮詢服務之爭議事宜。雖檢舉人於 98 年 4  月間發函各公
      會說明營運模式及服務性質，惟均未獲回應。而被處分人開會決議函請各地方
      律師公會轉知律師會員，加入檢舉人平台已涉違反律師倫理規範第 12 條規定
      ，已參加之律師應儘速退出；台北律○公會、新竹律○公會及台中律○公會於
      收到該決議函文後，即將前揭決議轉知所屬律師會員，迄至 98 年 7  月止已
      有 23 名律師退出，且有半數以上已加入之律師因擔心不利影響之產生，而呈
      現停滯狀態，至於其他律師更不敢申請加入檢舉人法律服務平台。而檢舉人與
      律師合作提供之行動電話法律諮詢服務，每日流量原為 25,000 秒至 35,000
      秒，也減少為 5,000  秒至 15,000 秒，並已於同年 8  月起停止提供服務。
三、本案原處分期間經函請被處分人、新竹律○公會、台北律○公會及台中律○公會
    提出答辯及到會說明，略以：
（一）被處分人：
      1.被處分人係依律師法第 11 條第 3  項規定由台北律○公會等 16 個地方律
        師公會組織成立，並依同法第 15 條第 2  項之授權訂立律師倫理規範，就
        其適用疑義有解釋權限。而目前國內扣除重複加入律師公會者共約有 6,051
        名執業律師。
      2.被處分人於 97 年間接獲律師致電表示，加入檢舉人平台提供法律諮詢服務
        ，並因檢舉人與電信業者合作，民眾每分鐘付費 39 元，律師僅分得 9.75
        元，似有被剝削之情形。被處分人爰於同年 7  月間召開「法易通」專案會
        議，就檢舉人營業項目、檢舉人與律師之關係、律師加入檢舉人平台之權利
        義務及有無違反律師法規定等討論，決議函請各地方律師公會轉知所屬會員
        特別注意律師倫理規範規定，並評估考量是否由公會架設網站供會員於平台
        提供法律諮詢服務。
      3.依檢舉人於網站上公布之專家會員條款第 1  條：「乙方（即律師）同意擔
        任 K0000000 網站之專家會員，提供每次扣繳固定點數之一般會員網路諮詢
        服務。K0000000  網路諮詢服務，乙方按每次諮詢費用 60％ 之比例收費。
        ……」故被處分人認定檢舉人有抽佣之情形。而律師執行業務之所得報酬，
        由檢舉人與律師按比例分配，已違反律師倫理規範第 12 條：「律師不得以
        誇大不實之宣傳支付介紹人報酬、聘雇業務人員或其他不正當之方法招攬業
        務。」之規定。
      4.有關檢舉人架設網路平台，招募專家會員提供法律諮詢服務，並按比例分配
        收費乙事，被處分人於 98 年 3  月 28 日第 8  屆第 3  次常務理事會決
        議，函請各地方律師公會轉知所屬會員應注意律師倫理規範第 12 條規定，
        已加入檢舉人平台之律師，應儘速退出，以免有應付懲戒之事由。另依律師
        法第 40 條第 2  項及律師倫理規範第 49 條規定，律師違反律師倫理規範
        之審議及移送，屬地方律師公會權責。而被處分人為保護律師不致遭移送懲
        戒，爰發函請各地方律師公會注意，並轉知所屬會員停止違反律師倫理規範
        之行為。
（二）新竹律○公會：
      1.目前新竹律○公會約有 9  百餘名會員。新竹律○公會於 98 年 4  月 8  
        日接獲被處分人 98 年 4  月 2  日（98）律聯字第 98051  號函，略以：
        檢舉人非律師所設立之事務所，意圖營利而藉由網路平台與律師合作辦理律
        師業務，參與律師恐涉違反律師倫理規範第 12 條規定，請各地方律師公會
        轉知已加入檢舉人平台之會員，應儘速退出，並請法務部就檢舉人及參與律
        師是否有違律師法第 50 條規定予以釋示。是公會基於保護律師會員之立場
        ，始將被處分人函文內容轉知所屬會員。
      2.新竹律○公會依倫理風紀委員會組織規程，設置倫理風紀委員會，於收到公
        會會員、政府機關或一般民眾以書面向公會檢舉。公會會員執行業務違反法
        律或倫理風紀之行為時，由 3  名委員組成調查小組依處理程序進行調查，
        製作書面報告交理監事聯席會議處理；經理監事聯席會出席人數至少三分之
        二以上之決議通過應付懲戒，始依律師法第40條規定移付律師懲戒委員會。
（三）台北律○公會：
      1.目前台北律○公會約有 4,300  名會員。台北律○公會曾於 92 年間函請臺
        灣臺北地方法院檢察署告發檢舉人是否違反律師法，俟接獲臺灣臺北地方法
        院檢察署函文後，未再就檢舉人之行為進行處理。
      2.按被處分人 98 年 4  月 1  日（98）律聯字第 98049  號函，檢舉人架設
        網站平台，招募專家會員（含律師）提供一般法律諮詢服務，請各地方律師
        公會轉知已加入之會員涉及違反律師倫理規範第 12 條規定，應儘速退出。
        而台北律○公會原擬依被處分人函示轉知全體會員，嗣後認為轉文內容似有
        不妥，故予以擱置而未發文；僅於同年 4  月 16 日登載於公會網站，並於
        當日旋即撤下。
      3.台北律○公會會員如受申訴有違反律師法或律師倫理規範之情事，將由公會
        律師倫理風紀委員會輪分調查小組調查，提出調查報告於理監事聯席會議決
        議，做出處置或移付律師懲戒委員會處理。
（四）台中律○公會：
      1.目前台中律○公會約有 1,486  名會員。台中律○公會會員除對前來事務所
        面談之客戶提供法律諮詢服務外，亦有對客戶以電話、網路（郵件、電話或
        視訊）或前往各縣市政府、民意代表服務處或公家機構等提供法律諮詢服務
        ，公會並提供每日 15 名之免費法律諮詢服務，安排自願義務服務之會員為
        民眾提供法律諮詢服務。
      2.台中律○公會因接獲被處分人 98 年 4  月 1  日（98）律聯字第 98049  
        號函，爰通知律師會員退出檢舉人法律諮詢服務平台。
四、本案原處分期間經函請參與檢舉人平台提供法律諮詢服務之 8  位律師表示意見
    ，彙整摘要如下：
（一）受訪者中有 5  位律師回復表示，加入檢舉人平台提供法律諮詢服務之律師係
      由檢舉人支付報酬。
（二）受訪者中有 4  位律師因獲悉被處分人或所屬地方律師公會通知，恐加入有違
      律師倫理規範，爰退出檢舉人平台停止法律諮詢服務。
五、本案原處分期間經函請法務部提供意見，略以：
（一）律師執行業務之內容，依律師法第 20 條規定：「律師受當事人之委託或法院
      之指定，得辦理法律事務。律師得辦理商標、專利、工商登記、土地登記及其
      他依法得代理之事務。」其中「辦理法律事務」係指就具體個案分析判斷事實
      及應如何適用法律等提供法律意見或代為法律行為而言，提供法律諮詢亦包括
      在內。另有關律師提供法律諮詢服務之收費方式及酬金標準，律師法第 16 條
      第 6  款、第 37 條及律師倫理規範第 35 條訂有規範。又律師法並未就律師
      提供法律諮詢服務之主要管道設有相關規定。
（二）檢舉人招募律師提供法律諮詢服務，經法務部釋復，尚難認有違反律師法第
      48  條及第 50 條規定在案。另律師加入檢舉人提供法律諮詢服務，是否違反
      律師倫理規範第 12 條規定，屬被處分人解釋權責。又按律師應遵守律師倫理
      規範；律師有違背律師倫理規範，情節重大者，應付懲戒；律師公會對於應付
      懲戒之律師，得經會員大會或理事、監事聯席會議之決議，送請律師懲戒委員
      會處理，律師法第 2  條、第 39 條及第 40 條定有明文，故律師如有違律師
      倫理規範，情節重大者，得由所屬律師公會移送律師懲戒委員會處理。
（三）被處分人依律師法第 15 條第 2  項授權訂立律師倫理規範，如認律師執業有
      違反律師倫理規範或律師公會章程之行為，逕函請各地方律師公會轉知律師退
      出檢舉人法律諮詢服務平台，尚難謂與相關規定有悖。至被處分人召開理事會
      議決議，已加入檢舉人平台之律師，應儘速退出，並函請各地方律師公會轉知
      所屬會員，是否違反公平交易法規定，則建請本會本於職權就上述事實個別審
      認。
六、本案律師透過檢舉人交易平台以網路及行動電話等 2  種方式提供法律服務，雙
    方並訂有合作契約，收費情形與交易流程摘要如下：
（一）網路諮詢服務：由律師於檢舉人「線○律師網站」、「K0000000  專家諮詢網
      」或類似服務網站提供法律服務，每次諮詢費用為新臺幣（下同）250 元至
      500 元不等，律師按每次服務費用 60％ 之比例計費。
（二）行動電話諮詢服務：由律師於自行選擇之服務時段內，為加入檢舉人電信加值
      服務「00000 」及類似服務之電信用戶，提供每秒 0.65  元（即每分鐘 39 
      元）之法律服務，律師按通話費用 25％ 之比例計費（晚上 8  點至翌日上午 
      8 點，及政府機關核訂之假日，則為 30％ ）。而與檢舉人合作之電信業者有
      遠○、台灣大○大、中○及大○等 4  家。
（三）費用支付：依律師服務通路整合計畫合作契約第 5  條：「網路諮詢費及行動
      電話通話費，每兩個月結算 1  次，甲方（即檢舉人）應於結算月之次月 10 
      日出具報表，次月 15 日以匯款或 1  個月期支票給付給乙方（即律師）」之
      約定，以及雙方交易流程與往來單據顯示，檢舉人架設網站平台並由加入該平
      台之律師，透過網路及行動電話之方式提供法律諮詢服務。至於消費者申請加
      入檢舉人平台成為會員或透過電信加值服務，自行選擇參與檢舉人平台之律師
      ，付費接受諮詢服務；檢舉人則扣除網路設備及電信中介傳輸等費用後，再依
      約定將法律服務費用支付給律師。是就案關服務整體觀之，係由檢舉人、電信
      業者及律師等共同完成，再由檢舉人依照契約將法律服務費用支付予加入平台
      之律師，而非由加入交易平台之律師支付報酬給檢舉人。
七、原處分經行政院決定撤銷後，為查明被處分人決議發函之行為究否具備相當於阻
    卻違法之事由，復再函請被處分人及法務部提供意見，略以：
（一）被處分人：
      1.按律師有違背律師倫理規範或律師公會章程之行為，情節重大者，律師公會
        得經會員大會或理事、監事聯席會議之決議，送請律師懲戒委員會處理，律
        師法第 39 條、第 40 條定有明文。且律師倫理規範第 49 條復規定，律師
        違反律師倫理規範者，由所屬律師公會審議，並得予以勸告、告誡，情節重
        大者，可送請律師懲戒委員會等相關機關處理。
      2.被處分人決議發函之行為，係依律師法之授權，對律師倫理規範所為之有權
        解釋，依法有據，此亦經行政院決定書所肯認。
      3.律師倫理規範第 12 條之規範目的係著眼律師以律師專業服務社會人群，具
        公益性，故執行職務與拓展業務應注重職業輪哩，故不得以不正當之方式招
        攬業務。該條所禁止之行為態樣有四，包括「以誇大不實之宣傳」、「支付
        介紹人報酬」、「聘僱業務人員」或「以其他不正當方法」招攬業務。
（二）法務部：
      1.按律師法第 2  條規定：「律師應砥礪品德、維護信譽、遵守律師倫理規範
        、精研法令及法律事務。」及同法第 15 條第 2  項規定：「全國律師公會
        聯合會應訂立律師倫理規範，提經會員代表大會通過後，報請法務部備查。
        」考其立法意旨係為彰顯律師自治之精神，且同法第 39 條第 3  款前段亦
        規定，律師有違背律師倫理規範之行為情節重大者，應付懲戒。律師倫理規
        範固係依律師法規定授權被處分人訂定，惟被處分人並非行政機關，且未如
        行政命令係依一定之法定方式及程序訂定，故非屬行政命令，亦與行政程序
        法第 150  條所稱法規命令之要件不符，尚難據以認定係屬法規命令。
      2.至於被處分人對其會員依法所具有之規範權限，依律師法第 11 條第 1  項
        規定，律師個人尚應加入律師公會（即地方律師公會），始得執行職務。準
        此，執業律師既係地方律師公會之會員，而被處分人復為各地方律師公會之
        上級職業團體組織，該會本於團體自治自律之精神，自得要求（團體）會員
        及其所屬（個人）會員，皆應遵守律師職業之共通行為準則。律師執行業務
        有違背律師倫理規範者，係由該律師所屬律師公會經會員大會或理事、監事
        聯席會議之決議，依其情節為不同處置，如情節輕微者，得為勸告、告誡等
        處置；情節重大者，送請律師懲戒委員會處理，律師法第 2  條、第 39 條
        第 3  款、第 40 條第 2  項及律師倫理規範第 49 條分別定有明文。至被
        處分人如認律師執行業務有違背律師倫理規範，基於律師倫理規範之解釋權
        責，要求地方律師公會轉知所屬律師個人會員依該會釋示意旨辦理，尚非律
        師法所不許。
      3.末依律師倫理規範前言規定：「律師以保障人權、實現社會正義及促進民主
        法治為使命，並應基於倫理自覺，實踐律師自治，維護律師職業尊嚴與榮譽
        ，爰訂定律師倫理規範，切盼全國律師一體遵行。」揆諸前開說明，律師倫
        理規範既係被處分人依律師法第 15 條第 2  項授權訂定之律師執業行為共
        通準則，該會基於律師自治之精神，函請各地方律師公會轉知律師退出法易
        通公司平台服務，自屬律師團體自律自治之範疇。
    理     由
一、依公平交易法第 14 條第 1  項本文規定：「事業不得為聯合行為。」同法第 7
    條規定：「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競
    爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、
    交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。前項所稱聯合行為，以
    事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功
    能者為限。第 1  項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問
    有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。同業公會藉章程或會員大會、理、
    監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為第 2  項之水平聯合。
    」是同業公會藉由理監事會議決議、發函所屬會員等方式所為約束事業活動之行
    為，均應受公平交易法之規範。
二、本案被處分人開會決議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出法律諮
    詢服務平台，約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，違反公平交易法第
    14  條第 1  項本文規定：
（一）行為主體：按公平交易法第 2  條規定：「本法所稱事業如左：一、公司。二
      、獨資或合夥之工商行號。三、同業公會。四、其他提供商品或服務從事交易
      之人或團體。」同法施行細則第 2  條規定：「本法第 2  條第 3  款所稱同
      業公會如下：一、依工業團體法成立之工業同業公會及工業會。二、依商業團
      體法成立之商業同業公會、商業同業公會聯合會、輸出業同業公會及聯合會、
      商業會。三、依其他法規規定所成立之職業團體。」查被處分人、新竹律○公
      會、台北律○公會及台中律○公會係依律師法所組成之職業團體，其中被處分
      人之會員為全國各地方律師公會，至新竹律○公會、台北律○公會及台中律○
      公會之會員，則均為具有律師資格之職業身分者，是前揭職業團體均符合上開
      施行細則第 2  條第 3  款規定所稱之同業公會。而被處分人召開理事會議決
      議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出檢舉人法律諮詢服務平台
      ，至新竹律○公會、台北律○公會及台中律○公會於收到該決議函文後轉知律
      師會員，係為踐行被處分人理事會議之決議，屬本案系爭聯合行為之一部分，
      故應認被處分人為本案之行為主體。
（二）市場界定：所謂特定市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或
      範圍。而特定市場可綜合產品市場及地理市場加以判斷。按被處分人為全國性
      之組織，會員為各地方律師公會；又各地方律師公會之會員均為具有律師資格
      之職業身分，且依律師法第 11 條規定，律師非加入律師公會，不得執行業務
      ，而案關律師透過檢舉人平台提供法律服務，消費者仍得依其需求及律師之專
      長領域、服務地區等條件自由選擇律師，尚非僅透過檢舉人電腦系統自動選派
      律師，故本案產品市場為法律服務市場，地理市場應界定為全國。
（三）聯合行為之方式及其內容：
      1.查被處分人確於 98 年 3  月 28 日召開第 8  屆第 3  次常務理事會，針
        對法務部於同年 2  月間就檢舉人以架設網路平台方式招募一般會員（民眾
        ）及專家會員（律師），並未實際辦理訴訟事件，而係由律師提供民眾法律
        服務，尚難謂與律師法第 48 條規定有悖之復函，進行討論並作成決議略以
        ：函請各地方律師公會轉知律師會員加入者已涉違反律師倫理規範第 12 條
        規定，已參加之律師，應儘速退出，被處分人並於同年 4  月 1  日發函至
        各地方律師公會。
      2.按律師透過網路及電話提供法律服務，係基於網路科技發達與電信技術進步
        情況下，因應消費者日常實施法律行為衍生對法律諮詢服務之需求而產生，
        此為新興之法律服務管道，透過網路平台可及時撮合供需雙方，減少交易成
        本，並增加消費者選擇機會，進而促進經濟效益，且律師法並未就律師提供
        法律諮詢服務之管道設有相關規定。是律師如非自行架設網站提供諮詢服務
        ，亦可透過加入類似檢舉人經營型態之網路平台提供法律服務。至於律師決
        定是否加入他事業所架設之網路平台提供法律服務，則會針對他事業所屬會
        員人數或電信業者用戶數、自身時間配合情況及合作事業費用分配等情狀加
        以考量。現行市場上已既存由律師事務所或顧問公司所成立之付費或免費法
        律諮詢顧問平台，消費者得選擇經此類平台獲得諮詢管道。故倘律師衡量網
        路平台業者所提之條件尚屬合理，加入他事業架設之網路平台即成為提供法
        律服務管道之一。由於被處分人有嚴謹之律師懲戒制度，因此當被處分人以
        參與檢舉人之網路平台法律諮詢服務可能違反律師倫理規範，已影響律師選
        擇是否進入與是否繼續使用網路平台提供法律服務之自由，亦即約束律師事
        業活動，進而斲傷整體律師提供服務管道多元化之建立。是被處分人開會決
        議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員儘速退出法律諮詢服務平台
        ，已約束律師選擇提供法律服務之管道，阻絕律師參與競爭之機會，扼殺市
        場經由科技平台所發展出服務供需的創新，應屬公平交易法規範聯合行為之
        態樣。
（四）本案聯合行為已約束事業活動且足以影響市場供需功能：
      1.本案經查被處分人召開常務理事會議，以「法易通之諮詢服務係以手機通話
        費方式收費，並由法易通與參與律師從中抽取一定比例。故律師參與該平台
        提供服務，性質上即容許法易通就其法律諮詢服務費用抽成，與『支付介紹
        人報酬』無異。應認違反律師倫理規範第 12 條規定。」之理由並決議作成
        通函，請各地方律師公會轉知律師加入檢舉人平台已涉違反律師倫理規範第
        12  條規定，已參加之律師應儘速退出；其中新竹律○公會及台中律○公會
        於收到該決議函文後，即將前揭決議轉知律師會員，而台北律○公會則認為
        轉文內容似有不妥，未發文，僅曾在公會網站上短暫登載。復經本會調查後
        發現確有已加入之律師表示退出檢舉人平台停止法律諮詢服務之原因係「為
        免造成自身執業之困擾，爰暫停提供服務」、「俟爭議釐清後，再決定是否
        加入平台提供服務」、「恐有違反律師法或律師倫理規範」與「收到公會通
        知後，認有爭執疑義空間，故未再提供服務」等，顯見被處分人開會決議並
        發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出法律諮詢服務平台，已構成
        約束事業活動之行為。
      2.所謂足以影響市場供需功能，係以事業合意所為之限制競爭行為，達到足以
        影響市場供需功能之風險即屬該當，而不以市場功能實際受影響為限。按被
        處分人係依律師法第 11 條第 3  項規定，由全國 16 個地方律師公會所組
        成；復依律師法第 11 條、第 39 條及第 40 條規定，律師非加入律師公會
        ，不得執行業務；律師有違背律師倫理規範，情節重大者，得經律師公會會
        員大會或理事、監事聯席會議之決議，送請律師懲戒委員會處理，是律師公
        會對於律師執行業務已具有相當影響力。另據被處分人、新竹律○公會、台
        北律○公會及台中律○公會到會說明時表示，國內扣除重複加入律師公會者
        共約有 6,051  名執業律師；其中新竹律○公會約有 9  百餘名會員、台北
        律○公會約有 4,300  名會員、台中律○公會約有 1,486  名會員，前揭公
        會所屬會員總人數占全國執業律師之比例達 70％ 以上。而各地方律師公會
        所屬會員均具有辦理法律事務之律師資格，屬法律服務市場之主要提供者，
        彼此間處同一水平競爭之狀態，本應以較有利之價格、較佳之品質、較多樣
        之管道等，爭取提供服務及進行交易之機會。惟被處分人召開常務理事會議
        決議，並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出法律諮詢服務平台
        ，除限制加入檢舉人平台之律師事業活動外，其他律師亦將因而放棄可能加
        入檢舉人或他事業網路平台提供法律服務之意願，已減少律師爭取提供法律
        服務之機會，進而減少消費者透過不同管道接受法律服務之選擇。故被處分
        人開會決議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出法律諮詢服務
        平台之行為，已足以影響國內法律服務市場之供需功能。
三、有關被處分人決議發函之行為，究否具備相當於阻卻違法事由乙節：
（一）被處分人所稱依循律師倫理規範所為之行為，尚難謂符合行政罰法第 11 條第
      1 項規定所稱「依法令之行為」：
      1.按行政罰法第 11 條：「依法令之行為，不予處罰。」即阻卻違法事由之成
        立，應視其行為是否係依循法令所為，其法令範疇如行政機關所訂定之法律
        、法規命令、行政規則等。本案被處分人因非行政程序法第 2  條第 2  項
        規定所稱之行政機關，所訂規範自非屬機關內部之行政規則。縱依行政程序
        法第 2  條第 3  項，個人或團體於受託行使公權力時，視為行政機關，然
        參照大法官釋字第 269  號解釋意旨，經行政機關依法授與公權力之團體，
        於行使該公權力為發生法律效果之具體行為，視同行政處分，人民對之可得
        提起行政訴訟。惟查律師法第 39 條及第 40 條，律師公會對於違背律師倫
        理規範而應付懲戒之律師，應送請律師懲戒委員會處理，由律師懲戒委員會
        決議作成懲戒處分，即律師對於律師公會所作成之「移送懲戒」決定，尚難
        謂造成律師身分之實質重大影響，而不得據以提起行政爭訟。故被處分人對
        於律師倫理規範違反與否之決定並未具有實質效力，亦未因此取得行政訴訟
        上之被告當事人能力，自與公權力之行使有間，尚難依行政程序法第 2  條
        第 3  項取得相當於行政機關之地位，而有排除公平交易法適用之可能。
      2.且參法務部復函亦表示，被處分人並非行政機關，且律師倫理規範未如行政
        命令係依一定之法定方式及程序訂定，故非屬行政命令，亦與行政程序法第
        150 條所稱法規命令之要件不符，尚難據以認定係屬法規命令。故被處分人
        因不具行政機關之地位，且所引據之律師倫理規範，核其性質亦非屬法規命
        令，難謂屬行政罰法第 11 條第 1  項所稱「依法令之行為」，未具備相當
        於阻卻違法之事由。
（二）被處分人之自律行為亦須遵守國家其他法律規定，且不得逾越律師倫理自律範
      疇：
      1.本案被處分人係以檢舉人平台服務違反律師倫理規範為由，函請各地方律師
        公會轉知律師退出，依據法務部復函所示，此屬律師團體之自治範疇。就自
        治團體之自律自治行為，倘以地方自治團體之法律地位及性質來看，乃屬法
        律所承認具有公法人地位並享有自治權限之團體，就其所辦理之自治事項，
        依據地方制度法第 75 條規定，仍應以不牴觸國家其他法律為前提。然查被
        處分人實未經我國法制或實務上肯認具有公法人性質，就其所為之自律自治
        行為，參照地方自治團體辦理自治事項違法之處理，亦難排除國家其他法律
        之適用。
      2.被處分人縱係本於立法者之授權，為實現律師法目的，於必要範圍內制訂倫
        理規範，惟其解釋、施行倘已逾越母法，甚至違反國家其他法律規定，仍非
        不得予以介入。查律師法第 39 條及第 40 條，僅規定律師公會對於違背律
        師倫理規範而應付懲戒之律師，得經會員大會或理事、監事聯席會議之決議
        ，送請律師懲戒委員會處理，即被處分人並非律師懲戒之決定者。縱依律師
        倫理規範第 49 條，律師違反本規範，律師公會得以勸告、告誡等方式處置
        之，亦應由其所屬公會作成，被處分人逕以其判斷發函各地方律師公會退出
        檢舉人平台服務，實非律師法明定之規範手段，且其決議及發函行為已構成
        約束事業活動之行為，當屬公平交易法禁制之違法聯合行為。
      3.另參照其他國家對於律師等專門職業人員進行管制所衍生之案例探討及研究
        ，亦顯現出律師訂定自律規約或進行自律行為時，由於多係透過團體內部成
        員所決定，不免具有削弱競爭以實現團體內部利益等疑慮，從而具有反競爭
        效果及欠缺合法性等問題。以美國為例，自 1975 年 Goldfarb v.Virginia
        State Bar 案中即確立了提供法律服務亦屬一種商業行為，律師公會此類專
        門職業團體應受競爭法管制，除非該限制行為係屬國家權限之行使，即應符
        合明確揭示並受到國家機關積極監督等要件；美國司法部（Department of
        Justice）及聯邦交易委員會（Federal Trade Commission ）於 2002 年並
        針對美國律師協會（American Bar Association）所提出之 Model 
        Definition of the Practice of Law 表示，法律解釋所產生之限制行為倘
        對於競爭造成損害，解釋上尚須證明該限制性解釋確為保護消費者免受損害
        所必須，即應具有保護公共利益之必要，並將所造成之反競爭效果降到最低
        。另據歐洲共同體委員會（Commission of the European Communities）
        2004  年所提出之專門職業服務競爭研究報告（Report on Competition 
        in Professional Services）亦指出，對於專門職業團體所作出之自律規約
        是否構成違法必須通過比例性審查測試（proportionality test），即應視
        該限制是否係為達到法所明定之公益目的、其限制是否係為達該公益目的所
        必須，以及是否已無其他更小限制手段可達到該公益目的。是依前開內容，
        律師職業團體所為之限制行為，倘非屬國家法律明定範疇或非實現公共利益
        所必要，則不能排除競爭法（在我國即為公平交易法）之適用。
      4.況律師等專門職業團體之自律規約或自律行為倘可主張不受公平交易法之拘
        束，專門職業團體將得藉此阻擋外來之競爭或僅追求特定成員之利益，故阻
        卻公平交易法之前提，仍須加以檢視該自律規約是否被濫用，且其取代競爭
        之目的是否係為保障明確之公共利益。基於被處分人依律師倫理規範所為之
        決議及發函行為，其限制性解釋及規範手段除未為律師法所明定外，被處分
        人亦未能證明檢舉人平台是否已產生實質損害而具有維護公共利益之必要。
        另即使律師成員透過該服務平台對其當事人造成損害，而具有限制之必要，
        所採行之手段亦須符合比例原則，即除該手段須符合公益目的之要求，並不
        得逾越必要範疇外，尚須與所欲達成之目的間保持一定之比例。故被處分人
        倘認其會員律師所提供之服務內容有造成消費者損害之虞，亦可採取強制揭
        露或禁制特定資訊內容之措施以矯正之，即以提供消費者充分、完整且正確
        的資訊以免其受到誤導，惟本案被處分人在未舉出實際損害之際，逕採取全
        面禁止律師成員加入檢舉人平台或命其退出之手段，封鎖特定服務提供管道
        ，顯已逾越律師法之授權範疇。
（三）本案聯合行為實非依其他法律為之，且已產生限制競爭效果，難依公平交易法
      第 46 條規定排除公平交易法之適用：
      1.按公平交易法第 46 條規定：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者
        ，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該其他法律之規定。」即事業
        依照其他法律所為之競爭行為，倘有妨害市場交易秩序或削弱競爭機能，仍
        應受到公平交易法所規範。況以本案而言，被處分人之決議及發函行為乃係
        依循律師倫理規範為之，核其性質非屬國家其他法律規定，自無具有豁免公
        平交易法規範之正當性。
      2.本案鑒於律師行業與一般民眾常具有資訊落差之問題，透過多元之資訊傳達
        管道，將能有助於一般民眾取得其真正所需之資訊，亦能使市場資訊更充分
        且對等。且律師作為法律服務市場之供給者，交易相對人付費以取得法律服
        務，仍屬商業活動之行為，甚難否認其以執業活動謀生及在法律服務市場上
        從事競爭並爭取交易之事實，所提供之法律服務之本質與一般商業活動無異
        ，倘其行為構成公平交易法中之不當限制競爭行為，並無理由得以排除於公
        平交易法適用範圍外。
      3.本案被處分人開會決議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出法
        律諮詢服務平台之行為，既已阻礙網路平台業者提供法律服務之意願，並減
        少消費者透過不同交易管道選擇法律服務之機會，進而產生實質限制競爭之
        效果，即有違反公平交易法之立法意旨，且未見主管機關或法令對此施以明
        確之管制規定以取代或排除競爭，當屬公平交易法禁制之限制競爭行為，依
        公平交易法第 46 條規定應適用公平交易法。
（四）況被處分人對於「支付介紹人報酬」之解釋及發函行為，顯已增加法律所無之
      限制，實屬不當：
      1.按系爭律師倫理規範第 12 條，原係規定「律師不得以誇大不實之宣傳支付
        介紹報酬、聘僱業務人員或其他不正當之方法招攬業務」，經被處分人 98 
        年 9  月 19 日第 8  屆第 2  次會員代表大會決議始修正為「律師不得以
        下列方式推展業務：一、作誇大不實或引人錯誤之宣傳。二、支付介紹人報
        酬…。」查被處分人係於 98 年 3  月 28 日開會決議並於同年 4  月 1  
        日發函至各地方律師公會，即依照被處分人行為時之規範內容，律師如以誇
        大不實之宣傳支付介紹報酬行為招攬業務，始有違反律師倫理規範第 12 條
        之可能。惟查被處分人所作之決議，並未見律師加入檢舉人平台有構成誇大
        不實宣傳之認定情事，尚難認被處分人對於律師倫理規範第 12 條之判斷無
        錯誤之虞。
      2.縱被處分人律師倫理規範之實質內涵在於禁止律師以支付介紹人報酬方式推
        展業務，然查所稱支付介紹人報酬依其文義應指仲介報酬之給予，倘屬系統
        使用費、設備費等應不在此列。且被處分人倘認律師不得透過仲介方式以推
        展或招攬業務，亦須審視律師是否係以支付第三人金錢或其他代替物換取推
        介或招攬客戶之服務，而由第三人積極為其尋覓需求者，倘其網路平台運作
        係由服務需求者依據網站所揭之律師資訊為判斷選擇且未為該需求者推介特
        定律師，而使加入之律師僅居於被動接觸者角色獲取提供服務之機會及報酬
        時，則難謂該服務平台所提供者係屬仲介服務。據本會調查結果顯示，檢舉
        人架設網路平台，係透過律師與電信業者之合作關係，以網路及行動電話之
        方式提供諮詢服務，即整體服務係由檢舉人、電信業者及律師所共同完成，
        再由檢舉人扣除網路設備及電信中介傳輸等費用後，依約定將法律服務費用
        支付予加入平台之律師，並非由加入交易平台之律師支付報酬予檢舉人，且
        該服務平台亦未向需求者推介特定律師，實難謂加入之律師有以支付仲介報
        酬以推展業務之情事。
      3.況網路平台或電信中介傳輸系統之架設，尚有助於增進法律服務之可取得性
        ，進而降低消費者之搜尋及資訊取得成本，得以消弭律師與當事人間之資訊
        落差問題。依據臺灣臺北地方法院地檢署北檢大律 92 律他 18 字第 60569
        號函即指出，檢舉人服務平台係基於現今社會工商發展及科技進步之情況下
        ，因應一般人日常實施法律行為之相關法律諮詢需求，在接觸便利性之前提
        下，所產生之新型態之網路法律顧問服務。另據美國聯邦交易委員會2006年
        針對德州律師公會專業倫理委員會（Professional Ethics Committee for 
        the State Bar of Texas）請釋有關網路中介平台與律師倫理規範相關問題
        所回復之意見書（Comments on a Request for Ethics Opinion Regarding
        Online Attorney Matching Programs ）亦表示，網路中介平台並未支持或
        建議特定律師，而係給予消費者尋求律師提供資訊的管道，有助於降低消費
        者取得資訊的成本，並增加律師間的競爭，最終將有利於消費者；若有證據
        顯示消費者被誤導而受到損害，律師公會亦可採取禁止加入以外的最小限制
        手段，若律師公會無法證明消費者受到損害，不應禁止律師參加網路平台。
      4.末查律師法及律師倫理規範係以保障人權、實現社會正義等為其訂立目的，
        復以相關規範敦促律師執行職務，是倘律師提供法律諮詢之方式或辦法，未
        違反前揭規範意旨或法律明定之違法事項，即難認有予以禁制之必要。律師
        法既未就法律諮詢提供管道設有相關規定，被處分人逕將加入檢舉人平台提
        供法律諮詢服務之律師，認定其違反律師倫理規範禁止之「支付介紹人報酬
        」之行為，使其律師會員無法透過網路或電信業等中介平台提供法律諮詢服
        務，係屬增加法律所無之限制，且其限制亦難謂為實現社會公益所必要，核
        其解釋行為即難謂正當。
四、綜上論述，被處分人開會決議並發函至各地方律師公會，請其轉知律師會員退出
    法律諮詢服務平台之行為，已約束事業活動且足以影響服務供需之市場功能，核
    屬違反公平交易法第 14 條第 1  項本文規定，且未有合法性及正當性事由得以
    阻卻違法。經審酌被處分人違法行為之動機、目的、預期不當利益、對交易秩序
    之危害程度、持續期間、所得利益，及事業規模、經營狀況、市場地位、以往違
    法情形、違法後悛悔實據及配合調查等情狀後，爰依同法第 41 條第 1  項前段
    規定處分如主文。

主任委員  吳秀明

中華民國 101  年 5  月 10 日

被處分人如有不服本處分，得於本處分書達到之次日起 30 日內，向本會提出訴願書
（須檢附本處分書影本），訴願於行政院。