行政院公平交易委員會處分書                              公處字第 095023 號
    被處分人  交通部民用航空局中正國際航空站
    代表人  魏○○  君
    代理人  洪○○  律師
            李○○  律師
被處分人因違反公平交易法事件，本會處分如下：
    主    文
一、被處分人無正當理由於「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案為限制投
    標廠商資格之差別待遇行為，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞，違反公平交易
    法第 19 條第 2  款規定。
二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為。
三、處新臺幣 90 萬元罰鍰。
    事    實
一、緣本會接獲檢舉略以：被處分人於 93 年 10 月 29 日辦理「第一、二航廈設置
    商業廣告」財物出租招標案，將該航站之商業廣告空間及設施出租，並允許得標
    廠商於招標標的物之位置上為營業行為。依照被處分人之財物出租公告，該招標
    案之投標廠商須具備實收資本額新臺幣 1  億元以上之資格，該項資格限制排除
    實收資本額未達新臺幣 1  億元之廠商參與投標。被處分人前曾於 93 年 3  月
    12  日至 25 日間辦理「第二航廈設置農工商業食品展示區暨商業廣告」招標案
    ，該次招標案所規定之廠商資格僅需實收資本額新臺幣 5,000  萬元以上之廣告
    服務業，嗣又以得標廠商於其他招標案中有提前解約情事為由宣布廢標，而將第
    二航廈商業廣告設置空間與租約到期之第一航廈商業廣告設置空間合併招標，並
    將投標廠商資格提高為實收資本額新臺幣 1  億元以上，亦即於前次第二航廈招
    標案原享有參標資格之廠商，在後來「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招
    標案中卻無法參與投標，僅剩○○媒體股份有限公司（下稱：○○公司）、台灣
    ○○○股份有限公司（下稱：台灣○○○公司）、○○廣告股份有限公司（下稱
    ：○○公司）及○○廣告股份有限公司（下稱：○○公司）得以參與投標，其中
    ○○公司在被處分人「第二航廈設置農工商業食品展示區暨商業廣告」曾得標後
    又遭廢標，其餘業者中，台灣○○○公司、○○公司均為○○公司之關係企業，
    形同變相指定廠商之綁標，構成「無正當理由，對他事業給予差別待遇」，而有
    限制競爭或妨礙公平競爭之虞，違反公平交易法第 19 條第 2  款規定。
二、經函請被處分人提出書面說明及到會陳述意見，並函詢行政院公共工程委員會、
    台北市廣告代理商業同業公會、台北市廣告工程商業同業公會及台北縣廣告工程
    商業同業公會等單位之意見，本案相關事實如次：
（一）有關本案招標爭議有無政府採購法之適用，經函詢行政院公共工程委員會，該
      會函釋意見略以：「中正國際航空站『第一、二航廈設置商業廣告』投標須知
      第 1  點規定：『本件招標案非屬政府採購法所稱工程、財物、勞務之採購，
      而係空間及設施之出租且允許得標廠商於其上為營業之行為，在作業上參考政
      府採購法、相關子法及民用航空局所訂廣告管理要點等有關規定辦理。』且其
      招標資訊係刊登於『財物出租公告』，屬『出租』性質，不適用政府採購法。
      」是以，本案不適用政府採購法，亦無本會與行政院公共工程委員會協調結論
      之適用。
（二）被處分人自 89 年迄至 93 年共辦理過 4  次航廈設置商業廣告財物出租招標
      案：（1）89 年 10 月辦理第二航廈設置商業廣告財物出租招標案，並無廠商
      資本額之限制；（2）90 年 7  月辦理第一航廈設置商業廣告財物出租招標案
      ，規定參與投標廠商須具備實收資本額 1,000  萬元以上之資格；（3）93 年
      3 月辦理第二航廈設置商業廣告財物出租招標案，規定參與投標廠商須具備實
      收資本額 5,000  萬元以上之資格；（4） 嗣因前項第二航廈設置商業公告財
      務出租招標案得標廠商涉有違反招標須知情事，該站遂宣布廢標，並於 93 年
      10  月辦理本案系爭「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案，規定參
      與投標廠商須具備實收資本額 1  億元以上之資格。除 93 年 3  月辦理第二
      航廈設置商業廣告財務出租招標案被宣布廢標，其餘各次招標案之得標廠商皆
      為○○公司。
（三）被處分人於 93 年 3  月單獨辦理第二航廈設置商業廣告招標案，在開標後即
      有參與投標廠商對評選過程及結果有異議，經調查後該站仍決定廢標，該站鑒
      於招標時間一再延誤，且第一航廈設置商業廣告之合約亦已屆期，為避免類似
      爭議重演，及履約管理、營運順遂之需求，遂依據其他單位辦理商業廣告之經
      驗，將第一航廈及第二航廈設置商業廣告予以合併辦理招標。被處分人認為第
      一航廈與第二航廈均位於我國門戶，故其商業廣告之設置，不僅攸關該站之營
      收，亦對於我國家形象有一定程度影響，因此由 1  家廠商負責統一規劃、營
      運較符合該站於航廈設置商業廣告之目的。
（四）被處分人「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案之招標須知，規定參
      與投標廠商須具備實收資本額 1  億元以上之資格，其所持理由為該站係參考
      政府採購法及「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」相關規定，由於本
      案系爭招標案之每年預算金額為 2.42 億元，合約期間為 5  年，故招標標的
      總金額為 12.1 億元，故參考「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第
      5 條第 1  項第 3  款規定，得將實收資本額之金額限制於預算金額百分之十
      左右。又被處分人於到會陳述意見時亦主張，有關投標廠商資本額須新臺幣 1 
      億元之限制，可以確保投標廠商具有足夠的履約能力，避免發生廣告缺漏情形
      ，以確保航廈整體觀瞻及我國國際門戶之形象。該站爰於「第一、二航廈設置
      商業廣告」財物出租招標案招標須知中規定參標廠商須具備實收資本額新臺幣
      1 億元以上資格。
（五）被處分人就「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案編列歲入預算為每
      年新臺幣 2.4  億元之歲入預算金額，原訂底標價格即為預算金額，經該站內
      部底價評審小組審議最後核定底價為每年新臺幣 3  億元。至於參與該招標案
      之投標廠商共有 3  家廠商，經開標後天力公司因為資本額不符未通過資格審
      查，所以實際進入比價程序的廠商是○○○○網路股份有限公司及○○公司，
      最後由○○公司得標，決標金額為新臺幣 3  億元，即○○公司每年應給付被
      處分人 3  億元之權利金。
（六）被處分人自稱於辦理「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案參與投標
      廠商資本額限制之前，曾詢問台北縣、市廣告工程商業同業公會有關國內實際
      經營戶外商業廣告業者中，符合本次招標實收資本額限制之廠商數目概況，該
      公會答覆稱主要以戶外商業廣告為業之業者約有 8  家，若包含其他並非以戶
      外商業廣告為主要業務之業者則為數相當眾多，故前開標案之資本額限制並不
      會造成參標廠商家數過少的問題。惟本節經本會分別向台北市廣告工程商業同
      業公會及台北縣廣告工程商業同業公會查證，相關公會表示被處分人並未曾向
      其洽詢符合前項招標資格之廠商數目。
（七）經向台北市廣告代理商業同業公會、台北市廣告工程商業同業公會及台北縣廣
      告工程商業同業公會查詢其會員中，從事戶外商業廣告且實收資本額達 1  億
      元以上之會員業者家數，僅台灣○○○公司、○○公司、○○公司、○○○數
      位影像製作股份有限公司及○○○科技股份有限公司等 6  家廠商。另參據○
      ○公司 90 年度財務報表暨會計師查核報告書所揭載，○○公司、台灣○○○
      公司均係○○公司之聯屬公司。
    理    由
一、本案被處分人係依照交通部民用航空局組織條例第 10 條規定設立，其組織職掌
    係受交通部民用航空局所屬航空站組織通則之規範，另依照「交通部民用航空局
    所屬航空站辦事細則」規定，被處分人得單獨對外行文、辦理預算及決算編製與
    執行、辦理組織編制及員額之人事業務，且具機關關防，核屬行政機關。另據系
    爭「第一、二航廈設置商業廣告」之財物出租招標案招標須知第 3  點亦載明本
    案招標機關係被處分人，第 43 點規定得標廠商於接獲得標及簽約通知後，係與
    被處分人簽訂營運契約及房屋使用合約，依照前開事證，得認定被處分人為本案
    主體。
二、按公平交易法第 2  條規定：「本法所稱事業如左：…四、其他提供商品或服務
    從事交易之人或團體。」第按民用航空法第 2  條第 2  款規定，航空站指「具
    備供航空器載卸客貨之設施與裝備及用於航空器起降活動之區域」。另同法第
    37  條第 1  項規定，使用航空站及相關設施，應依規定繳納使用費、服務費及
    噪音防制費，因此依照前揭規定，所謂航空站服務，應指提供航空器載卸客貨設
    施、裝備及其起降區域，以收取對價之服務。而以本案系爭「第一、二航廈設置
    商業廣告」之財物出租招標案而言，該項招標行為之目的在於辦理被處分人之商
    業廣告設置空間之出租，係屬提供商品或服務（按：商業廣告設置空間）從事交
    易（按：被處分人向得標廠商收取權利金）之私經濟行為，依照本會 90 年 1 
    月 18 日第 481  次委員會議就「關於被處分人開放航空燃油供油業務本會基本
    立場暨後續處理方向案」之見解及相關事證，被處分人係符合公平交易法所稱之
    事業。
三、公平交易法第 19 條第 2  款規定，「無正當理由，對他事業給予差別待遇之行
    為」，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之。「所謂差別待遇，
    係指事業對同一競爭階層之事業，於交易條件或交易機會等事項給予不同之待遇
    」（參照最高行政法院 88 年判字第 4312 號判決）。另按公平交易法施行細則
    第 26 條規定：「本法第 19 條第 2  款所稱正當理由，應審酌下列情形認定之
    ：一、市場供需情況；二、成本差異；三、交易數額；四、信用風險；五、其他
    合理之事由。」是以，差別待遇並非當然違法，「構成違法之差別待遇，事業必
    須是無正當理由，且其行為有妨礙公平競爭之虞（按：現行條文含「限制競爭」
    ），始足當之。…又承包商之能力、工作品質、配合程度若與定作人之營運成敗
    有相當之關係，則定作人依該等因素為衡量時，應屬公平交易法施行細則第 23 
    條（按：現行條文第 26 條）中第 4  款、第 5  款事由」（參照最高行政法院
    前開判決）。另查事業倘於招標須知或其他招標規範中，無正當理由對於投標廠
    商之資格（按：如投標廠商之資本額）予以不當限制，而導致對於同一競爭階層
    之事業，無法獲得相同之交易機會，而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞者，亦屬
    違反公平交易法第 19 條第 2  款規定之行為，參見本會 90 年 4  月 12 日第
    492 次委員會議就「台南市調查站函送台南市公地下停車場公辦民營招標案」之
    決議。
四、被處分人於「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案之招標須知中規定投
    標廠商須符合實收資本額新臺幣 1  億元以上之資格乙節，將造成實收資本額未
    達 1  億元之事業因資格不符無法參與投標而喪失交易機會，係對於他事業給予
    差別待遇之行為殆無疑義，是以，本案爭點在於前開資本額限制是否有正當理由
    ，以及該限制是否有限制競爭或妨礙公平競爭之虞：
    １、被處分人訂定前開資本額限制並無正當理由：
    （１）被處分人辯稱其於「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案之招標
          須知，規定參與投標廠商須具備實收資本額 1  億元以上之資格，其理由
          為該站係參考政府採購法第 36 條：「機關辦理採購，得依實際需要，規
          定投標廠商之基本資格。特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗、實績、
          人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。
          …」規定，及行政院公共工程委員會訂頒「投標廠商資格與特殊或巨額採
          購認定標準」相關規定，由於本案系爭招標案之每年預算金額為 2.42 億
          元，合約期間為 5  年，故招標標的總金額為 12.1 億元，故參考「投標
          廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第 5  條第 1  項第 3  款規定，
          得將實收資本額之金額限制於預算金額百分之十左右。該站爰於「第一、
          二航廈設置商業廣告」財物出租招標案招標須知規定參標廠商須具備實收
          資本額新臺幣 1  億元以上資格。
    （２）查系爭「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案雖非屬政府採購法
          所稱工程、財物、勞務之採購，而係參考政府採購法相關規定所辦理之商
          業廣告空間及設施出租事宜，惟被處分人僅選擇性的參考政府採購法及「
          投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」部分規定，然而就該等法規中
          為避免因訂定投標廠商資格條件而造成限制競爭之其他防範措施，則未予
          以參考援引。政府採購法第 37 條規定：「機關訂定前條投標廠商之資格
          ，不得不當限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。
          投標廠商未符合前條所定資格者，其投標不予受理。但廠商之財力資格，
          得以銀行或保險公司之履約及賠償連帶保證責任、連帶保證保險單代之。
          」而依據「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案投標須知第 29 
          點、第 31 點規定，得標廠商須於簽約前給付被處分人新臺幣 9,600  萬
          元之履約保證金，被處分人於本會調查時表示：「履約保證金作用在於擔
          保契約執行，保護訂約後因不履行所造成之損害，……履約保證金即於訂
          定契約之前先交付者。其性質應屬定金，……如有違約之情事時，將充抵
          違約金」。以本案系爭招標案決標金額每年新臺幣 3  億元權利金 8（按
          ：折合每月新臺幣 2,500  萬元）計算，倘得標廠商發生違約情事，前揭
          履約保證金可擔保被處分人將近 4  個月之權利金收入，而該期間亦足以
          容許被處分人重新辦理公開招標。被處分人雖於到會陳述意見時主張，有
          關投標廠商資本額限制係為確保投標廠商具有足夠的履約能力，避免發生
          廣告缺漏情形，以確保航廈整體觀瞻及我國國際門戶之形象。惟依照政府
          採購法前開規定之精神，投標廠商之財力資格既然得以由履約保證方式取
          代，則被處分人在履約保證金之外，另再規定投標廠商須符合實收資本額
          達新臺幣 1  億元之限制，顯然缺乏正當性。
    （３）另被處分人雖於補充陳述意見時提及：『……僅要投標廠商能提出「銀行
          或保險公司之履約及賠償連帶保證責任、連帶保證保險單」，即使其資本
          額不符招標文件規定，該站亦會依法行政認定其資格符合，並非對投標廠
          商設以雙重限制』等語為辯解，惟前開說法並未載明於招標須知內容中。
          又該投標須知雖提及「在作業上則參考政府採購法、施行細則、相關子法
          」等規定，惟被處分人係採「選擇性適用」政府採購法及其相關子法的方
          式，漏未於前開招標須知說明尚有其他替代方式，得援引政府採購法第
          37  條但書規定參與投標，由此觀之，被處分人前開表示應純屬事後卸責
          之詞。此益加說明，既然被處分人認定「銀行或保險公司之履約及賠償連
          帶保證責任、連帶保證保險單」可取代「投標廠商資本額門檻限制」，且
          否認對投標廠商設定雙重限制，則被處分人於前開投標須知中，對投標廠
          商資本額門檻之限制即無必要，且使原本有意願投標但實收資本額未達前
          開招標須知所示門檻的廠商裹足不前，進而減低該市場之競爭程度。
    （４）再按「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第 5  條第 3  項規定
          ：「機關依第 1  項第 1  款及第 3  款以預算金額訂定資格條件者，應
          於招標公告或招標文件載明預算金額。履約期間逾 1  年之勞務採購，除
          有特殊情形者外，以第 1  年之預算金額訂定資格條件。」被處分人於辦
          理「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案，並未依照前揭標準於
          招標公告或招標文件中載明預算金額，而依照前揭標準規定「履約期間逾
          1 年之勞務採購，除有特殊情形者外，以第 1  年之預算金額訂定資格條
          件。」該條項之立法意旨即在避免限制競爭。系爭「第一、二航廈設置商
          業廣告」財物出租招標案之合約期間為 5  年，被處分人竟以 5  年合計
          預算金額訂定資格條件，針對參與投標廠商設定高額的資本額門檻，減少
          投標廠商家數，以致限制市場競爭，實有違「投標廠商資格與特殊或巨額
          採購認定標準」之精神。
    （５）更甚者，「投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準」第 13 條規定：「
          機關訂定投標廠商之特定資格時，應先評估可能符合特定資格之廠商家數
          ，並檢討有無不當限制競爭之情形。」被處分人雖指稱其於辦理系爭「第
          一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案前，曾詢問台北縣、市廣告工
          程商業同業公會有關國內實際經營戶外商業廣告業者中，符合本次招標實
          收資本額限制之廠商數目概況，惟本節經本會分別向台北市廣告工程商業
          同業公會、台北縣廣告工程商業同業公會查證，相關同業公會函覆均稱被
          處分人並未曾向其洽詢符合前項招標資格之廠商數目，且被處分人就查證
          過程亦無法提出具體事證，足見被處分人並未依照前揭標準規定於訂定投
          標廠商之特定資格時，事先評估可能符合特定資格之廠商家數，並檢討有
          無不當限制競爭之情形。
    ２、被處分人所訂定前開資本額限制有限制競爭或妨礙公平競爭之虞：
    （１）被處分人係營運我國最主要之國際航線機場，提供國際航線班機之起降服
          務、地勤服務、旅客入出境服務及貨物轉運之服務等，目前每年提供 18 
          萬架次之班機起降，旅客運量達 2,000  萬人次，為國內外旅客往來必經
          之交通樞紐，而被處分人之第一、二航廈設置商業廣告空間，具有其他廣
          告媒體不易替代之廣告效果，是以，被處分人於第一、二航廈設置商業廣
          告空間之出租方面，具有顯著之市場力量。
    （２）本案經向台北市廣告代理商業同業公會、台北市廣告工程商業同業公會及
          台北縣廣告工程商業同業公會查詢，其會員中從事戶外商業廣告且實收資
          本額達 1  億元以上之會員業者家數，僅○○公司、○○公司、台灣○○
          ○公司、○○公司、○○○數位影像製作股份有限公司及○○○科技股份
          有限公司等 6  家廠商，而依照○○公司 90 年度財務報表暨會計師查核
          報告書揭載，○○公司、台灣○○○公司均係○○公司之聯屬公司，○○
          公司、台灣○○○公司及○○公司對外統稱「○○交通媒體集團」，前開
          事證均與被處分人所辯稱從事戶外廣告業務且符合實收資本額達 1  億元
          以上之業者家數約有 8  家等語不符。被處分人雖辯稱若在考量其他不以
          戶外廣告為主要業務之業者，則符合前開資本額限制之業者家數則更為眾
          多，惟實際上經營戶外廣告業務須具備一定之專業知識（按：如規劃及設
          置廣告空間、尋找廣告客戶及招攬業務、訂價及議價、簽訂廣告代理契約
          與執行、維繫廣告客戶關係等），倘缺乏從事戶外廣告業務經驗之事業，
          甚難於短期間內獲得前開經營知識，故即便事業符合被處分人所訂定之資
          本額限制，因未具備從事戶外廣告業務經驗，故未必有意願參與系爭「第
          一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案。
    （３）被處分人自承，依照該站以往辦理商業廣告招標案之經驗，約 3  至 5 
          家廠商即足以展現競爭效果，惟依前述調查結果，在實際從事戶外商業廣
          告且實收資本額達 1  億元以上之會員業者之中，○○公司、台灣○○○
          公司均係○○公司之聯屬公司，○○公司、台灣○○○公司及○○公司對
          外統稱「○○交通媒體集團」已如前述。而以本案實際參與「第一、二航
          廈設置商業廣告」財物出租招標案之投標廠商共有3 家廠商，其中天力公
          司因為資本額因素未通過資格審查，所以進入比價程序時僅○○○○網路
          股份有限公司及○○公司 2  家業者，要難認為可以形成有效競爭，足見
          該站所訂定投標廠商資本額限制，具有限制競爭之效果，再證諸被處分人
          自承該站內部底價評審小組審議最後核定本招標案之底價為每年新臺幣 3
          億元，而本招標案由○○公司得標，決標金額亦為新臺幣 3  億元，益見
          被處分人於「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案所訂定投標廠
          商資本額規範，其限制競爭之效果，尤屬明顯。
五、綜上論述，被處分人於「第一、二航廈設置商業廣告」財物出租招標案不當限制
    投標廠商資格，為無正當理由而有限制競爭或妨礙公平競爭之虞的差別待遇行為
    ，違反公平交易法第 19 條第 2  款規定。經審酌被處分人違法行為之動機、目
    的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序
    之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況、營業額及市場地位
    ；違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；以往違法類型、次數、間隔時間及
    所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；與其他因素後，爰依同法第 41 
    條前段規定處分如主文。

主任委員  黃宗樂

中華民國 95 年 3  月 21 日

被處分人如有不服本處分，得於本處分書達到之次日起 30 日內，向本會提出訴願書
（須檢附本處分書影本），訴願於行政院。