決議: |
一、依政府採購法第 30 條第 1 項本文、第 31 條第 1 項前段規定,
機關辦理招標,應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金,並於決
標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機
關順利辦理採購,並有確保投標公正之目的,為求貫徹,政府採購法
第 31 條第 2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所
定情形之一者,其所繳納之押標金不予發還,已發還者,並予追繳。
法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金,乃屬機關對
於投標廠商行使公法上請求權,應有行政程序法第 131 條第 1 項
關於公法上請求權消滅時效規定之適用。
二、政府採購法第 31 條第 2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情
形,其構成要件事實既多緣於廠商一方,且未經顯現,猶在廠商隱護
中,難期機關可行使追繳權,如均自發還押標金時起算消滅時效期間
,顯非衡平,亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求
權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期
待機關得為追繳時,乃事實問題,自應個案具體審認。
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法律問題:機關依政府採購法規定,向廠商追繳已發還之押標金,有無消滅時效之適
用?如有,應自何時起算時效期間?
一、有無消滅時效之適用?
甲說:否定說
(一)按「(第 1 項)公法上之請求權,除法律有特別規定
外,因 5 年間不行使而消滅。(第 2 項)公法上請
求權,因時效完成而當然消滅。」為民國 102 年 5
月 22 日修正公布前(下同)行政程序法第 131 條第
1 項、第 2 項所明定。所謂「公法上請求權」,係指
權利義務主體相互間,基於公法上法律關係,一方向他
方請求為特定給付之權利,其與追繳押標金係招標機關
本於公權力作用,單方所為之下命侵益性行政行為顯然
不同。採購法第 31 條第 2 項所稱追繳押標金,既非
公法上請求權,自無適用該條消滅時效規定之可能。
(二)追繳押標金若屬「管制性不利處分」則亦非「公法上請
求權」。且目前實務上廠商對政府機關依採購法第 31
條第 2 項規定所為「追繳」押標金之函文,均以提起
撤銷訴訟之形式為之。而如若採購法第 31 條第 2 項
規定為採購機關之公法上請求權,理論上似應依行政訴
訟法第 8 條第 1 項規定提起追繳押標金一般給付之
訴,因此依實務運作,似亦認「追繳」押標金非屬採購
機關之公法上請求權。
乙說:肯定說
(一)按採購法第 30 條第 1 項前段規定:「機關辦理招標
,應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」第
31 條第 2 項並針對招標文件中明文規定,投標廠商
如有不當或違法圍標行為介入,所繳納之押標金依法即
得不予發還或追繳為規範。足見投標廠商繳納押標金目
的,在於確保投標之公正,此係辦理招標機關所為之管
制,以避免不當或違法行為介入。因此,押標金的追繳
,性質上屬管制性不利處分(核其性質乃以公權力強制
實現廠商參與投標時所為之擔保,屬於「管制性不利處
分」),自行政罰法所謂裁罰性不利處分係以違反行政
法上義務而對過去不法行為所為之制裁並不相同。
(二)又權利之行使應有時效之限制,不論私法上或公法上之
權利皆然。是於行政法律關係中,財產法性質之請求權
,均應有消滅時效之適用,始符合法律安定之要求,追
繳押標金之原處分為不利處分,「並為」行政主體為公
法上財產請求權之行使,應有行政程序法第 131 條第
1 項、第 2 項規定之適用。
(三)追繳押標金處分屬管制性不利處分,係行政主體為公法
上財產請求權之行使,關於權利行使的時間上限制,採
購法既無特別規定,自應適用行政程序法第 131 條第
1 項 5 年時效期間的規定。又追繳押標金之規定,係
屬公法上的請求權,依行政程序法第 131 條 1 項規
定:「公法上請求權,除法律有特別規定外,因 5 年
間不行使而消滅。」惟上開時效應自何時起算,行政程
序法並未規定,即應類推適用民法第 128 條之規定,
依該條前段規定:「消滅時效,自請求權可行使時起算
。」是追繳押標金之請求權時效,即應自請求權可行使
時起算。因此追繳押標金為公法上請求權,應適用行政
程序法第 131 條第 1 項之 5 年期間之規定。
丙說:折衷說
廠商有政府採購法第 31條 第 2 項所列第 1 款至第 6 款
及第 8 款事由,機關對其已發還之押標金表示追繳,具有發
生機關對廠商有給付已發還押標金並終局歸其所有請求權之法
律效果並請求給付,前者乃形成權之行使,此形成權並非消滅
時效之客體,無消滅時效之適用;後者乃行使上開形成權,發
生給付已發還押標金請求權後,行使此項請求權,自有消滅時
效之適用。
表決結果:採乙說
二、應自何時起算時效期間?
甲說:自押標金發還時起算
衡諸公法與私法,雖各具特殊性質,但兩者亦有其共通之原理
,私法規定之表現一般法理者,應亦可適用於公法關係(本院
52 年判字第 345 號判例參照)。民法第 128 條規定,消
滅時效自請求權可行使時起算,所謂請求權可行使時,係指權
利人行使其請求權,客觀上無法律上之障礙而言,原則上不以
請求權人知悉其權利存在為必要,而債權如未定清償期者,債
權人既得隨時請求清償(民法第 315 條參照),是此項請求
權自債權成立時即可行使,其消滅時效應自債權成立時起算(
最高法院 28 年上字第 1760 號判例參照)。準此法理,廠商
有政府採購法第 31 條第 2 項各款情形之一,且其所繳納之
押標金已發還者,機關既即時取得追繳的權利,並得隨時請求
繳還,其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算。故本件上訴
人於 93 年 6 月 29 日參加系爭採購案之投標時,縱使有「
其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」,且已
領回其所繳納之押標金,因被上訴人得隨時請求繳還,並不以
該行為經第一審法院判決有罪為必要,其請求權時效亦應自該
追繳權利成立時即押標金之發還日起算。
乙說:自機關知悉得追繳原因時起算
追繳押標金之消滅時效,應自請求權可行使時起算。所謂請求
權可行使時,乃指權利人得行使請求權之狀態而言。追繳押標
金之情形,多屬繳納押標金之廠商一方之事由,機關如不知悉
,無從行使其請求權。
丙說:自可合理期待權利人為請求時起算
按公法與私法在基本結構上,本存有相當之差異,行政法之立
法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係,而公法
上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生
活的法律,以私法自治為基本原則,個人得依其意思形成私法
上權利義務關係,自有本質上之差異,在討論公法上請求權時
效時,自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政
法上請求權可行使時的認定,應解為自『可合理期待權利人為
請求時』起算消滅時效,方屬合理。客觀說認應自『債權成立
時即押標金發還日』起算消滅時效,而不須以權利人知悉其得
行使權利為必要,對於權利人不能即時知其得行使權利,仍開
始或持續時效之進行,對於權利人實屬過苛,難認合理,是原
判決採『可合理期待權利人為請求時』作為請求權時效之起算
點,並無違誤。
表決結果:採丙說。
決 議:如決議文。
一、依政府採購法第 30 條第 1 項本文、第 31 條第 1 項前段規定,
機關辦理招標,應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金,並於決
標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標金係用以擔保機
關順利辦理採購,並有確保投標公正之目的,為求貫徹,政府採購法
第 31 條第 2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所
定情形之一者,其所繳納之押標金不予發還,已發還者,並予追繳。
法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金,乃屬機關對
於投標廠商行使公法上請求權,應有行政程序法第 131 條第 1 項
關於公法上請求權消滅時效規定之適用。
二、政府採購法第 31 條第 2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情
形,其構成要件事實既多緣於廠商一方,且未經顯現,猶在廠商隱護
中,難期機關可行使追繳權,如均自發還押標金時起算消滅時效期間
,顯非衡平,亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求
權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期
待機關得為追繳時,乃事實問題,自應個案具體審認。
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