法律問題：甲直轄市政府擬定食品安全衛生管理自治條例（內訂有罰則，下稱系爭食
安自治條例）送請甲直轄市議會議決後，再由甲直轄市政府報請行政院核
定。行政院檢視系爭食安自治條例認部分條文（下稱系爭條文）有牴觸中
央法規疑慮，檢附意見請甲直轄市政府說明，經甲直轄市政府函復行政院
，系爭條文並無牴觸中央法規疑慮，行政院因認系爭條文有違反食品安全
衛生管理法及憲法第 23 條規定之情形，乃函（下稱系爭函）告甲直轄市
政府系爭條文應屬無效，甲直轄市政府不服，提起訴願，遭決定駁回，遂
向高等行政法院提起撤銷訴訟。試問：該法院應如何處理？
討論意見：甲說：應以原告甲直轄市政府當事人不適格為由，駁回原告之訴。
（一）自治監督機關認地方行政機關所辦理之自治事項，有違憲或違法
情事，而予以撤銷，涉及各該法規範在地方自治事項時具體個案
之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處分
，地方自治團體對此處分如有不服，本應循行政爭訟程序解決之
，由該地方自治團體，依訴願法第 1 條第 2 項、行政訴訟法
第 4 條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就監
督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷，業經司法院釋字第
553 號解釋闡釋明確。同理，行政院基於中央監督機關的立場，
依地方制度法第 30 條第 4 項規定函告直轄市議會所通過的自
治條例無效，亦係自治監督機關針對地方自治團體之特定對象，
就其議決通過的自治條例有無牴觸憲法、法律或基於法律授權之
法規的具體事件，所為對外直接發生使自治條例無效之法律效果
的單方行政決定，應屬行政處分無誤，且屬對地方自治團體自治
立法權限予以限制的負擔處分。憲法訴訟法施行前，依司法院釋
字第 527 號解釋之意旨，受函告無效者為自治條例，僅能由該
地方自治團體之立法機關聲請司法院解釋憲法或統一解釋法令；
惟於憲法訴訟法施行後，依該法第 83 條第 1 項第 1 款規定
，地方自治團體之立法機關則須依法定程序用盡審級救濟而仍受
不利之確定終局裁判，始得聲請憲法法庭為宣告裁判違憲之判決
。準此，自治監督機關對於地方自治團體之立法機關所議決之自
治條例而為函告無效的負擔處分，直轄市如認其自治權之立法權
受侵害，依司法院釋字第 527 號解釋意旨及憲法訴訟法第 83
條第 1 項第 1 款規定，即應由直轄市之立法機關代表直轄市
行使其權限，依訴願法第 1 條第 2 項、行政訴訟法第 4 條
規定，提起救濟請求撤銷，由訴願受理機關及行政法院就上述監
督機關所為處分之適法性問題為終局的判斷。簡言之，直轄市自
治條例遭行政院函告無效，而直轄市認行政院的無效函告侵害其
公法人自治權之立法權者，就此涉及具體負擔處分適法性的公法
上爭議，直轄市議會自得代表直轄市而以當事人身分，依行政訴
訟法規定提起撤銷訴訟以資救濟。
（二）系爭函是行政院本於中央監督機關的地位，依地方制度法第 30
條第 1 項、第 4 項規定所為，針對直轄市自治條例性質的系
爭條文，因認其牴觸食品安全衛生管理法及違反憲法第 23 條等
規定，而函告系爭條文無效。經核系爭函係對於甲直轄市地方自
治團體之立法機關所議決之自治條例而為函告無效，性質上對甲
直轄市而言屬負擔處分。倘甲直轄市認其自治權之立法權受侵害
，依前揭說明，即應由直轄市之立法機關（市議會）代表直轄市
行使其權限，而以當事人身分，依訴願法第 1 條第 2 項、行
政訴訟法第 4 條規定，提起救濟請求撤銷，甲直轄市政府係自
治團體之行政機關，非自治團體之立法機關，自未因自治條例經
行政院系爭函告無效而受有直接侵害，其對系爭函提起行政訴訟
，自屬當事人不適格。此不因行政院依甲直轄市政府之陳報程序
而將系爭函發文給甲直轄市政府而有異，亦不因甲直轄市政府依
地方制度法第 32 條第 1 項規定公布系爭食安自治條例，而遽
認其自治權之行政權會直接受侵害，甲直轄市政府為直轄市之行
政機關，自無權代表甲直轄市而以當事人身分就系爭函提起行政
訴訟。故甲直轄市政府提起本件撤銷訴訟為當事人不適格，應予
判決駁回之。
乙說：法院應就本件為實體審理。
A 說：甲直轄市政府得以系爭函之利害關係人之地位，或由法院闡明改
以甲直轄市為原告，進行訴訟，不生當事人不適格之問題。
（一）在主觀訴訟上，人民是否為利害關係人，從而具有原告適格，
實務上向來操作「保護規範理論」，作為判斷基準。然有鑑於
地方自治團體非屬人民，無由以類同於人民地位之觀點，思考
其權利受法規保護之狀態。毋寧，其作為公權力主體，思考點
應為地方政府之自治行政權限，是否因自治條例不予核定或遭
函告無效，致有被侵害之可能性。在義務性之自治事項上，地
方自治團體被中央法規賦予應從事地方自治之義務，並且在唯
有自治條例制定之前提下，地方政府之自治行政始有履行之可
能性時，則自治條例不予核定或函告無效，應可認地方政府之
自治行政權限受到侵害。此際，應可肯認地方政府得以利害關
係人身分提起行政訴訟。
（二）地方自治之實施，主要係以自治立法及自治行政為要素。憲法
及中央法規賦予地方自治權，通常係以自治權為標的，鮮少有
進一步再行細分自治立法或自治行政，而為差異規定。換言之
，通常地方自治權之擁有，乃包含自治立法權及以此為基礎之
自治行政權在內。基此不可分之緊密關係，未來操作或可思考
不再依循司法院釋字第 527 號解釋之理路，而不論是自治條
例或自治規則之函告無效或不予核定，率皆以「地方自治團體
」此一公法人為處分相對人。在訴訟上，以地方自治團體為原
告，以民選首長為代表人。此亦契合憲法訴訟法第 83 條之文
義。
（三）綜上所述，甲直轄市政府得以系爭函之利害關係人之地位，或
由法院闡明改以甲直轄市為原告，進行訴訟，不生當事人不適
格之問題，法院應就本件為實體審理。
B 說：甲直轄市政府就是適格的原告，不生當事人不適格之問題，但甲
直轄市議會得參加訴訟。
（一）地方自治團體享有自主組織權及對自治事項制定法規並執行之
權限。地方自治團體為公法人，須有機關代表公法人始得對外
為行為。在直轄市，能透過自主組織、執行法規代表地方自治
團體對外為行為者，原則上為直轄市政府。且地方自治之實施
，主要係以自治立法及自治行政為要素。憲法及中央法規賦予
地方自治權，通常係以自治權為標的，鮮少有進一步再行細分
自治立法或自治行政，而為差異規定。換言之，通常地方自治
權之擁有，乃包含自治立法權及以此為基礎之自治行政權在內
。依地方制度法第 38 條規定，直轄市政府對直轄市議會之議
決案應予執行。因自治條例遭行政院函告無效將造成甲直轄市
政府無從依照議會議決之自治條例執行自治事項，亦屬侵害甲
直轄市政府之自治權。故甲直轄市政府作為函告無效之相對人
，本得代表甲直轄市及主張自治權遭受侵害，提起訴願及撤銷
訴訟。
（二）惟依司法院釋字第 527 號解釋之意旨，受函告無效者為自治
條例，該地方自治團體之立法機關得聲請司法院解釋憲法或統
一解釋法令；及於憲法訴訟法施行後，依該法第 83 條第 1
項第 1 款規定，地方自治團體依法定程序用盡審級救濟而仍
受不利之確定終局裁判，得聲請憲法法庭為宣告裁判違憲之判
決。考量地方自治團體之行政機關及立法機關可能有意見不一
致之情形，立法機關對於自治條例遭函告無效，不論從自治權
遭侵害或上開解釋保障立法機關提起憲法救濟之觀點，應可認
為具有法律上利害關係。依題旨所示，甲直轄市議會作為自治
條例函告無效事件之利害關係人，亦得以參加訴訟的方式成為
當事人，以銜接上開解釋及條文規定，使地方自治團體之立法
機關有就該事件聲請裁判憲法審查之救濟可能性。
丙說：甲直轄市政府為行政處分相對人，依「相對人理論」即享有訴權，
自得以自己名義提起本件撤銷訴訟。惟行政院對於甲直轄市立法機
關所議決之自治條例為函告無效的負擔處分，本應以甲直轄市議會
為處分相對人，卻誤以甲直轄市政府為處分相對人，自屬違法，應
予撤銷。
（一）在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權，而具當事人
適格，此即學說上所謂之「相對人理論」。甲直轄市政府擬定系
爭食安自治條例送請甲直轄市議會議決後，再由甲直轄市政府報
請行政院核定，行政院檢視後系爭條文有牴觸中央法規疑慮，函
請甲直轄市政府說明，經甲直轄市政府回復後，行政院因認系爭
條文有違反食品安全衛生管理法及憲法第 23 條規定之情形，乃
對甲直轄市政府以系爭函告系爭條文無效，則由上述函文往來情
形，足見行政院係以甲直轄市政府為相對人，作成函告系爭條文
無效。
（二）又目前實務及學者通說均承認機關訴訟（兩造均為機關），地方
自治團體基於憲法所保障之地方自治權受侵害，類同於人民憲法
所保障之基本權受侵害，而得提起行政爭訟。則地方自治團體依
法提起撤銷訴訟，應有行政訴訟法第 4 條規定之適用，而上述
撤銷訴訟就學說上所謂之「相對人理論」亦應有適用。本件甲直
轄市政府既為行政處分相對人，依「相對人理論」即享有訴權，
自得以自己名義提起本件撤銷訴訟。惟行政院對於甲直轄市立法
機關所議決之自治條例為函告無效的負擔處分，本應以甲直轄市
議會為處分相對人，卻誤以甲直轄市政府為處分相對人，自屬違
法，應予撤銷。
初步研討結果：
多數採乙說（B 說）【實到 10 人，甲說：2 票，乙說（A 說）：0 票，
乙說（B 說）：8 票，丙說：0 票】
大會研討結果：
相對多數採乙說（B 說）【實到 49 人，甲說：14 票、乙說（A 說）：
3 票、乙說（B 說）16 票、丙說：0 票】。
相關法條：（一）憲法訴訟法第 83 條第 1 項、第 2 項：
（第 1 項）地方自治團體，就下列各款事項，依法定程序用盡審
級救濟而受之不利確定終局裁判，認為損害其受憲法
所保障之地方自治權者，得聲請憲法法庭為宣告違憲
之判決：
一、自治法規，經監督機關函告無效或函告不予核定。
二、其立法機關議決之自治事項，經監督機關函告無效。
三、其行政機關辦理之自治事項，經監督機關撤銷、變更、廢止或
停止其執行。
（第 2 項）前項聲請，應於確定終局裁判送達後六個月之不變期
間內為之。
（二）司法院解釋（大法官解釋）
1.釋字第 527 號（節錄部分內容）
二、地方制度法第 43 條第 1 項至第 3 項規定各級地方立法機
關議決之自治事項，或依同法第 30 條第 1 項至第 4 項規
定之自治法規，與憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治
法規牴觸者無效。同法第 43 條第 5 項及第 30 條第 5 項
均有：上述各項情形有無牴觸發生疑義得聲請司法院解釋之規
定，係指就相關業務有監督自治團體權限之各級主管機關對決
議事項或自治法規是否牴觸憲法、法律或其他上位規範尚有疑
義，而未依各該條第 4 項逕予函告無效，向本院大法官聲請
解釋而言。地方自治團體對函告無效之內容持不同意見時，應
視受函告無效者為自治條例抑自治規則，分別由該地方自治團
體之立法機關或行政機關，就事件之性質聲請本院解釋憲法或
統一解釋法令。有關聲請程序分別適用司法院大法官審理案件
法第 8 條第 1 項、第 2 項之規定，於此情形，無同法第
9 條規定之適用。至地方行政機關對同級立法機關議決事項發
生執行之爭議時，應依地方制度法第 38 條、第 39 條等相關
規定處理，尚不得逕向本院聲請解釋。原通過決議事項或自治
法規之各級地方立法機關，本身亦不得通過決議案又同時認該
決議有牴觸憲法、法律、中央法規或上級自治團體自治法規疑
義而聲請解釋。
三、有監督地方自治團體權限之各級主管機關，依地方制度法第
75 條對地方自治團體行政機關（即直轄市、縣、市政府或鄉
、鎮、市公所）辦理該條第 2 項、第 4 項及第 6 項之自
治事項，認有違背憲法、法律或其他上位規範尚有疑義，未依
各該項規定予以撤銷、變更、廢止或停止其執行者，得依同條
第 8 項規定聲請本院解釋。地方自治團體之行政機關對上開
主管機關所為處分行為，認為已涉及辦理自治事項所依據之自
治法規因違反上位規範而生之效力問題，且該自治法規未經上
級主管機關函告無效，無從依同法第 30 條第 5 項聲請解釋
，自治團體之行政機關亦得依同法第 75 條第 8 項逕向本院
聲請解釋。其因處分行為而構成司法院大法官審理案件法第 5
條第 1 項第 1 款之疑義或爭議時，則另得直接聲請解釋憲
法。如上述處分行為有損害地方自治團體之權利或法律上利益
情事，其行政機關得代表地方自治團體依法提起行政訴訟，於
窮盡訴訟之審級救濟後，若仍發生法律或其他上位規範違憲疑
義，而合於司法院大法官審理案件法第 5 條第 1 項第 2
款之要件，亦非不得聲請本院解釋。至若無關地方自治團體決
議事項或自治法規效力問題，亦不屬前開得提起行政訴訟之事
項，而純為中央與地方自治團體間或上下級地方自治團體間之
權限爭議，則應循地方制度法第 77 條規定解決之，尚不得逕
向本院聲請解釋。
2.釋字第 553 號（節錄部分內容）
憲法設立釋憲制度之本旨，係授予釋憲機關從事規範審查（參照
憲法第 78 條），除由大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散
事項外（參照憲法增修條文第 5 條第 4 項），尚不及於具體
處分行為違憲或違法之審理。本件行政院撤銷台北市政府延期辦
理里長選舉之決定，涉及中央法規適用在地方自治事項時具體個
案之事實認定、法律解釋，屬於有法效性之意思表示，係行政處
分，台北市政府有所不服，乃屬與中央監督機關間公法上之爭議
，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為確保地方自治團體之
自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序處理。台北市如
認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公法上之利益
，自得由該地方自治團體，依訴願法第 1 條第 2 項、行政訴
訟法第 4 條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院
就上開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。
（三）地方制度法
1.第 30 條第 1 項、第 4 項：
（第 1 項）自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級
自治團體自治條例牴觸者，無效。
（第 4 項）第 1 項及第 2 項發生牴觸無效者，分別由行政院
、中央各該主管機關、縣政府予以函告。……。
2.第 32 條第 1 項：
自治條例經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行
政機關收到後，除法律另有規定，或依第 39 條規定提起覆議、第
43 條規定報請上級政府予以函告無效或聲請司法院解釋者外，應
於 30 日內公布。
（四）行政訴訟法第 4 條第 1 項：
人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上
之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾 3 個
月不為決定，或延長訴願決定期間逾 2 個月不為決定者，得向行
政法院提起撤銷訴訟。
參考資料：
（一）甲說
最高行政法院 111 年度抗字第 6 號裁定
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（二）乙說（A 說）
111 年度法官學院舉辦一般行政訴訟專題研究，111 年 10 月 5 日詹鎮榮著
「地方自治爭議問題與探討」講義第 28、34 頁（附件一）
（三）丙說
1.最高行政法院 104 年度判字第 325 號判決
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2.李建良著「公法上權利的概念、理論與運用」，月旦法學教室第 99 期（
2011 年 1 月）第 27 頁（附件二）
3.陳清秀著「行政訴訟之當事人適格問題」，東吳公法論叢，7 期（2014 年
7 月）第 12 頁（附件三）
（四）德國行政訴訟制度及訴訟實務之研究（附件四）（會場補充）
（五）司法院大法官釋字第 527 號解釋（會場補充）
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提案機關：高雄高等行政法院
（112 年度高等行政法院法律座談會提案 第 5 號）
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