法律問題：對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題（為訟爭後行處分之準備
行為）所涉及之另一行政處分已經確定，行政法院應否再實體審究該已確
定之行政處分是否違法？
討論意見：甲說：肯定說
1.我國行政訴訟第一審採事實審及言詞審理，並採取職權探知主義
，即有關裁判前提之事實證據，應由事實審法院調查釐清，使案
件成熟達於可裁判之程度，期得實質之真實。
2.對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另一行政處
分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，而
具有公定力，則行政法院基於上述構成要件效力，仍不能否定該
處分之效力；僅例外於先行處分與後行處分屬於一個連貫性之手
續，且均以發生一定之法律效果為其目的，即先行處分僅屬後行
處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後
行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效
力，不引為後行處分之裁判依據，此即學說上所稱之「違法性承
繼」（參見林錫堯 88 年 8 月增修版行政法要義，第 266、
267 頁、最高行政法院 98 年度判字第 509 號判決）。
乙說：否定說
1.行政法院僅得就本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，構成本
案行政處分基礎之另一行政處分無論有無違法應予撤銷之情事，
在該行政處分經法定程序撤銷之前，行政法院仍無從逕行否定其
效力，參照行政程序法第 110 條第 3 項之規定可明。
2.行政處分如未經相對人在法定期限內，作成有效之爭訟，其法律
效力即強化為「存續力」。當事人對有存續力之行政處分，不得
再為爭訟 ，並受其拘束，此為行政處分之「存續力」（參見陳
敏 93 年 11 月四版行政法總論，第 298 頁 ）。
訟爭之標的既非已確定另一先決問題之行政處分，且該已確定之
行政處分亦未經法定程序撤銷，自不應對已生存續力之確定行政
處分再予實體審究是否違法（參見臺中高等行政法院 101 年度
訴字第 213 號判決，最高行政法院 98 年度判字第 1009 號判
決、101 年度判字第 484 號判決）。
初步研討研果：
採乙說。
大會研討結果：
提案機關撤回本提案。
相關法條：
行政程序法第 110 條第 3 項：
「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，其效力繼續存在。」
參考資料：
（一）甲說參考資料（肯定說）：
最高行政法院 98 年度判字第 509 號判決：
「六、本院按：按「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮公所依左列之規定擬定
之：一、市計畫由市政府擬定，鎮、縣轄市及鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉
公所擬定，必要時得由縣（局）政府擬定之。」「鎮及鄉街之主要計畫由省政
府核定，並送內政部備查（嗣修正為內政部核定）。」「都市計畫經發布實施
後，為配合中央或省（市）﹝「嗣修正為配合中央、直轄市或縣（市）」﹞興
建之重大設施時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，
應視實際情況迅行變更。」「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開
展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第 19 條至第 21 條及第 23
條之規定辦理。」行為時都市計畫法第 13 條、第 20 條、第 27 條第 1 項
第 4 款及第 28 條分別定有明文。又我國行政訴訟第一審採事實審及言詞審
理，並採取職權探知主義，於行政訴訟法第 133 條規定：「行政法院於撤銷
之訴，應依職權調查證據；於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」即有關裁判
前提之事實證據，應由事實審法院調查釐清，使案件成熟達於可裁判之程度，
期得實質之真實。關於上訴人內政部上訴部分：查如上所述，本件原判決係以
有關變更南崁新市鎮都市計畫部分農業區、工業區為道路用地案，桃園縣都委
會最後於 90 年 12 月 14 日第 13 屆第 28 次會議決議之路線，係「中山高
至茄苳溪路段採取直規劃外，其餘依照81年度公開展覽之路線」，惟參加人桃
園縣政府 91 年 1 月 14 日呈送上訴人內政部核定之計畫道路路線（即現行
施工路線，如附件丁案），並非其都委會 90 年 12 月 14 日之決議路線，亦
非其曾分別公開展覽而修正之 90 年 6 月 26 日如附件乙案及同年 9 月
24 日如附件丙案等路線方案，而係取具其 90 年 1 月未曾公開展覽且未經
縣都委會決議之實測圖路線，而上訴人內政部未為合法監督，疏予查察，逕予
核定通過，該變更都市計畫之核定處分，既有違法，依違法性承繼之法理，其
後續據以核准徵收系爭土地之處分，亦屬違法。上訴人內政部核定原都市計畫
個別變更及核准土地徵收之原處分既均屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未合
，依法本應予以撤銷，以回復上訴人呂培彰等系爭土地之所有權。惟通過上訴
人呂培彰等所有系爭土地之道路，已開闢完成且已通車，其對當地之發展有莫
大助益，故就公益與私益相較，本件維持現狀之公共利益顯較回復土地所有權
之私益巨大，倘判決撤銷原處分，殊與公共利益相違，本件宜依行政訴訟法第
198 條為情況判決，駁回上訴人呂培彰等所提撤銷之訴，而於判決主文諭知原
處分為違法；且本件上訴人呂培彰等因前開違法處分而受有損害，並應依同法
第 199 條規定及中華徵信不動產鑑價時值鑑價報告，給予上訴人呂培彰等
38,560,250 元損害賠償及法定遲延利息，以維持公益與私益之均衡，固非無
據。惟上訴人內政部主張參加人桃園縣政府 91 年 1 月 14 日呈送桃園縣都
委會 90 年 12 月 14 日第 13 屆第 28 次會議決議之路線「中山高至茄苳溪
路段採取直規劃外，其餘依照 81 年度公開展覽之路線」所繪都市計畫書、圖
，經上訴人內政部所屬都委會 91 年 5 月 14 日第 533 次會議審議決議，
准照專案小組審查意見通過，並退請參加人桃園縣政府修正計畫書、圖。案經
參加人桃園縣政府再以 91 年 7 月 1 日府城鄉字第 0910140695 號函檢陳
依決議修正後之計畫書及圖報請上訴人內政部 91 年 7 月 4 日臺內中營字
第 0910084989 號函核定後定案，由參加人桃園縣政府公告自 91 年 7 月
10 日起生效實施。又參加人桃園縣政府在原審亦稱：本件經縣都委會 90 年
12 月 14 日第 13 屆第 28 次會議決議修正都市計畫書、圖後，檢附都市計
畫書、圖送請上訴人內政部審議，並非取具 90 年 1 月未曾公開展覽且未經
縣都委會決議之實測圖。且實測圖僅提供規劃及審議之參考使用，並非法定公
告實施及執行之都市計畫圖等語各在卷。經查閱卷內上訴人內政部所屬都委會
91 年 5 月 14 日第 533 次會議審議決議紀錄，其中第二案係就參加人桃
園縣政府 91 年 1 月 14 日檢附其都委會 90 年 12 月 14 日第 13 屆第
28 次會議通過「變更南崁新市鎮都市計畫（部分農業區、工業區為道路用地
）」案之都市計畫書、圖及實測圖等資料為審議，經審議決議，准照專案小組
審查意見通過，並退請參加人桃園縣政府修正計畫書、圖後，報由上訴人內政
部逕予核定，經參加人桃園縣政府再以 91 年 7 月 1 日府城鄉字第
0910140695 號函檢送依上開決議修正後之計畫書、圖報請上訴人內政部 91
年 7 月 4 日臺內中營字第 0910084989 號函核定，又修正後經核定之計畫
書、圖，分別蓋有上訴人內政部及參加人桃園縣政府印信，並載有參加人桃園
縣政府 91 年 7 月 1 日府城鄉字第 0910140695 號發文字號及 91 年 7
月 8 日府城鄉字第 09101449582 號公告實施字號在卷可稽。以上各相關公
文書及會議紀錄，均係提起行政救濟前所留存資料，且上訴人內政部上開主張
與參加人桃園縣政府所述，經核復相符合，似非全無足採信。從而參加人桃園
縣桃園市公所為辦理南崁新市鎮都市計畫中正路延長至蘆竹鄉南工路接臺四線
（桃園市轄部分）工程，需用坐落桃園縣桃園市和平段 213-1 地號等 23 筆
土地，面積 1.4586 公頃，檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料經參加人桃園
縣政府層轉，上訴人內政部以 91 年 11 月 13 日臺內地字第 0910062119 號
函核准徵收，是否違法，而無違法性承繼法理之適用，亦非無爭議。以上事證
涉及公共利益事項，原審未依職權一併詳予調查斟酌，自有未合。」
（二）乙說參考資料（否定說）：
1.台中高等行政法院 101 年度訴字第 213 號判決：
「（三）按行政處分生效後，即產生規制作用，形成一定之公法上權利義務
關係，除拘束原處分機關、相對人、利害關係人外，基於權力分立原則及法
定權限專屬原則，亦具有拘束法院及其他機關或第三人之效果。故非屬行政
爭訟標的之行政處分，在經權限機關依法撤銷或廢止之前，應受到適法有效
之推定，法院及其他機關在處理他案件時，必須予以尊重。行政法院僅得就
本案訟爭對象之行政處分審查其適法性，構成本案行政處分基礎之另一行政
處分無論有無違法應予撤銷之情事，在該行政處分經法定程序撤銷之前，行
政法院仍無從逕行否定其效力，此參照行政程序法第 110 條第 3 項之規
定可明。本件原告訴請撤銷之標的為被告所為之核准徵收處分，而非據以徵
收之細部計畫變更案，該細部計畫變更案既未經原告提起行政爭訟而形成存
續力在案，且核無行政程序法第 111 條各款所列之無效行政處分之情形，
本院及兩造俱應受其拘束，原告無從藉由提起本件訴訟，否定該細部計畫變
更案之效力，並進而主張被告嗣後據以徵收，亦非合法。」
2.最高行政法院 98 年度判字第 1009 號判決：
「四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：惟按行政處分一經作成，
即具有限制處分機關廢棄權限之效力，原不待處分之確定，此乃行政處分之
存續力，是處分機關於行政處分作成後，原則上不能任意否定行政處分的效
力。又對既有之行政處分，其拘束力於該處分生效時即已發生，其他行政機
關及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成事實，納為自
身判決之基礎構成要件事實，即所謂行政處分之構成要件效力是也。而法律
雖規定行政法院有權對行政處分為適法性審查，惟此亦僅限於作為審查對象
之行政處分，是倘於對行政處分提起撤銷訴訟之程序中，其先決問題涉及另
一行政處分是否合法時，因該另一行政處分未經依法定程序予以撤銷，則行
政法院基於上述構成要件效力，仍不能否定該處分之效力；僅例外於先行處
分與後行處分屬於一個連貫性之手續，且均以發生一定之法律效果為其目的
，即先行處分僅屬後行處分之準備行為時，先行處分之違法性為後行處分所
承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效
力，不引為後行處分之裁判依據，此即學說上所稱之「違法性承繼」（參見
林錫堯先生 88 年 8 月增修版行政法要義第 266、267 頁）。本件上訴人
87 年度（上期）申報適用投資抵減之研究發展支出可抵減稅額，業經被上
訴人核定其於該年度准予抵減稅額 10,854,955 元，並非其所申報之
13,582,394 元，而上訴人就此部分爭點，雖提出行政爭訟，迄原審言詞辯
論終結前，迭經被上訴人、財政部及原審法院依序以 94 年 5 月 23 日財
北國稅法字第 0940234393 號復查決定書、94 年 9 月 16 日台財訴字第
09400382430 號訴願決定書、94 年度訴字第 3615 號判決駁回其撤銷原決
定之請求，有上述判決影本附原審卷可憑。又營所稅復係週期稅，不同年度
稅額計算本係各自獨立，亦無所謂先行、後行處分之分，或有何連貫性可言
，則被上訴人以上訴人上期投資抵減稅額前經核定為 10,854,955 元，業已
全部抵完，僅以本期（88 年度）新增研究發展支出投資抵減稅額
1,148,661 元抵減，乃調整核定「依促進產業升級條例等相關法律規定，本
年度准予抵減稅額」為 1,148,661 元，於法自無不合。揆之前開說明，原
審對於非其審查對象之 87 年度營所稅課稅處分，並無權再予審查，進而否
定其效力。是上訴人主張原審法院不受 87 年課稅處分之拘束，得審查該行
政處分之適法性云云，要無可採。至上訴人 87 年度營利事業所得稅事件提
起行政救濟案，嗣後如經法院判決確定對該年度投資抵減稅額有所變更，亦
經被上訴人亦會依法遞就本件為變更，對上訴人權益並無影響。綜上所述，
被上訴人以上訴人 87 年度依促進產業升級條例相關法律規定，准予抵減之
稅額僅有 10,854,955 元，已經其於該年度全數抵畢，並無餘額計入 88 年
度扺減稅額中，而核定上訴人 88 年度依上述法律規定可抵減之稅額僅有新
增之 1,148,661 元，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤等由，
因而為上訴人敗訴之判決。五、上訴意旨略謂：蓋如被上訴人 87 年度營利
事業所得稅之核課處分有誤，則 88 年度營利事業所得稅之核課處分自亦有
誤，此是否即為原審判決所論述「違法性承繼」之問題，訴願決定疏未究明
而維持原處分，原判決又誤用行政處分構成要件效力之理論，而怠於適用法
規而未職權調查系爭原處分（含復查決定）之合法性，已違法侵害上訴人之
財產權益，自非允當云云。六、本院經查：（一）、有關上訴人 87 年度營
利事業所得稅申報適用投資抵減稅為 13,582,394 元，經被上訴人核定准予
抵減稅額為 10,854,955 元，上訴人對之提起行政訴訟，經原審法院以 94
年度訴字第 3615 號判決駁回其訴，上訴人不服提起上訴，經本院於 97 年
6 月 26 日以 97 年度裁字第 3299 號裁定駁回上訴，確定在案，有該判決
影本可參考。（二）、本件上訴人 87 年度適用投資抵減之研究發展支出可
抵減稅額，既經被上訴人核定為 10,854,955 元，且經行政爭訟確定在案，
並已全部抵完，故僅能以本期（即 88 年度）新增研究發展支出投資抵減稅
額 1,148,661 元抵減，被上訴人核定 88 年度准予核減稅額為 1,148,661
元，於法尚無不合。（三）、上訴人登記之營業項目，雖未包括有價證券買
賣，惟上年度出售有價證券收入遠大於申報之本業收入，故就實質而言，即
難謂上訴人非以有價證券之買賣為業，此有改制前行政法院 81 年 10 月
14 日庭長、評事聯席會議決議及司法院釋字第 420 號解釋意旨可資參照
，上訴人復執前詞爭執，核無足採，原判決亦無適用法規不當情事。（四）
、依前說明，原判決認事用法均妥適，上訴意旨仍執前詞，指摘原判決違誤
，求予廢棄，經核為無理由，應予駁回。」
3.最高行政法院 101 年度判字第 484 號判決：
「五、本院查：（一）按「（第 1 項）自 87 年度起，營利事業當年度之
盈餘未作分配者，應就該未分配盈餘加徵百分之十營利事業所得稅，不適用
第 76 條之 1 規定。（第 2 項）前項所稱未分配盈餘，係指經稽徵機關
核定之課稅額，加計同年度依本法或其他法律規定減免所得稅之所得額、不
計入所得課稅之所得額、已依第 39 條規定扣除之虧損及減除左列各款後之
餘額：……（第 4 項）第二項未分配盈餘之計算，如於申報時尚未經稽徵
機關核定者，得以申報數計算之。其後經核定調整時，稽徵機關應依第 100
條規定辦理。」行為時所得稅法第 66 條之 9 第 1 項、第 2 項及第 4
項分別定有明文。可知，91 年度關於應加徵百分之十營利事業所得稅之未
分配盈餘，係以「經稽徵機關核定之課稅額」作為核算之基礎。而行政處分
除具有無效之事由而當然無效外，在未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，
其效力繼續存在。且對稽徵機關核定之課稅額有爭議，核屬對該課稅處分依
法定程序請求救濟之問題。是就未分配盈餘加徵百分之十營利事業所得稅處
分提起之行政救濟事件，因據以核算未分配盈餘之「經稽徵機關核定之課稅
額」屬另一課稅處分，尚非該加徵百分之十營利事業所得稅之行政救濟事件
，行政法院所要審查之行政處分，故本於行政處分之構成要件效力，行政法
院對該作為構成要件之行政處分應予尊重。（二）經查：本件上訴人 91 年
度營利事業所得稅結算申報非屬會計師簽證申報案件，因遭查獲與訴外人李
義正等 3 人於 91 年間共同出售予矽品公司之系爭土地，係上訴人出資購
買，乃將其中屬登記李義正等 3 人名義部分之售地款扣除取得土地成本及
土地增值稅等成本費用，核認上訴人有其他收入 178,630,924 元漏未申報
，並重行核定上訴人當年度課稅所得額為 179,070,898 元。故被上訴人就
上訴人 91 年度未分配盈餘申報，亦重行核定當年度課稅所得額為
179,070,898 元，應加徵百分之十營利事業所得稅 12,611,977 元等情，業
經原判決依調查證據之辯論結果，依法認定在案。而上訴人不服本件之加徵
百分之十營利事業所得稅 12,611,977 元處分，循序提起之行政救濟，均係
就其是否有其他收入 178,630,924 元一節為爭執。然上訴人有否漏報其他
收入 178,630,924 元，因所關係者係據以核算未分配盈餘之「經稽徵機關
核定之課稅額」，而此併計其他收入 178,630,924 元之課稅所得額既已經
稽徵機關另案核定，且上訴人亦未主張該核定 91 年度課稅所得額
79,070,898 元之行政處分有已遭撤銷等影響其效力情事，並該核定上訴人
91 年度課稅所得額之行政處分亦非本行政訴訟事件所要審查之行政處分，
是依上述規定及說明，行政法院於本件就核定上訴人 91 年度課稅所得額
179,070,898 元之行政處分構成要件效力即應予尊重，而不宜再就上訴人是
否有「其他收入 178,630,924 元」之爭執為實體審究。）
提案機關：臺中高等行政法院
（103 年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案二）
|