法律問題：甲廠商於民國（下同）93 年繳納押標金後，參與乙機關招標之政府採購
法（下稱採購法）規範之採購案，並由訴外人丙於 93 年 12 月 31 日得
標，乙將甲之押標金發還。嗣甲之實際負責人Ａ就上開採購案，涉犯採購
法第 87 條第 4 項以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價格競
爭之情事之犯罪行為，經檢察官於 95 年 12 月 1 日提起公訴，同年
12 月 31 日乙接獲上開起訴書而知悉；案經地方法院刑事庭於審理第 1
審判決Ａ有罪後，乙乃於 101 年 7 月 1 日函認甲所為有影響採購公
正之違反法令行為，依採購法第 31 條第 2 項第 8 款及系爭採購案投
標須知規定，通知甲繳回已發還之押標金。甲對負責人Ａ上開「圍標」行
為違反採購法第 31 條第 2 項第 8 款圍標行為並不爭執，但主張乙繳
回押標金之處分，已罹於行政程序法第 131 條公法上請求權 5 年時效
。問：採購法第 31 條第 2 項規定之「追繳」已發還押標金之法律性質
為何？是否為公法上之請求權，有無行政程序法第 131 條時效消滅之適
用？
討論意見：甲說：「追繳」押標金之法律性質為下命侵益性行政處分，並不適用行政
程序法第 131 條公法上請求權 5 年時效。
按「（第 1 項）公法上之請求權，除法律有特別規定外，因 5
年間不行使而消滅。（第 2 項）公法上請求權，因時效完成而
當然消滅。」為行政程序法第 131 條第 1 項、第 2 項所明
定。所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公
法上法律關係，一方向他方請求為特定給付之權利，其與追繳押
標金係招標機關本於公權力作用，單方所為之下命侵益性行政行
為顯然不同（最高行政法院 100 年度判字第 1071 號、100 年
度判字第 1474 號判決意旨參照）。採購法第 31 條第 2 項所
稱追繳押標金，既非公法上請求權，自無適用該條消滅時效規定
之可能。
追繳押標金若屬「管制性不利處分」則亦非「公法上請求權」。
且目前實務上廠商對政府機關依採購法第 31 條第 2 項規定所
為「追繳」押標金之函文，均以提起撤銷訴訟之形式為之。而如
若採購法第 31 條第 2 項規定為採購機關之公法上請求權，理
論上似應依行政訴訟法第 8 條第 1 項規定提起追繳押標金一
般給付之訴，因此依實務運作，似亦認「追繳」押標金非屬採購
機關之公法上請求權。
乙說：「追繳」押標金之法律性質為管制性不利處分，且為公法上財產請
求權，有行政程序法第 131 條時效消滅規定之適用。
按採購法第 30 條第 1 項前段規定：「機關辦理招標，應於招
標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」第 31 條第 2 項並針
對招標文件中明文規定，投標廠商如有不當或違法圍標行為介入
，所繳納之押標金依法即得不予發還或追繳為規範。足見投標廠
商繳納押標金目的，在於確保投標之公正，此係辦理招標機關所
為之管制，以避免不當或違法行為介入。因此，押標金的追繳，
性質上屬管制性不利處分（核其性質乃以公權力強制實現廠商參
與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」），自行政罰法
所謂裁罰性不利處分係以違反行政法上義務而對過去不法行為所
為之制裁並不相同（最高行政法院 101 年度判字第 625 號判
決、100 年度判字第 1071 號判決意旨參照）。
又權利之行使應有時效之限制，不論私法上或公法上之權利皆然
。是於行政法律關係中，財產法性質之請求權，均應有消滅時效
之適用，始符合法律安定之要求，追繳押標金之原處分為不利處
分，「並為」行政主體為公法上財產請求權之行使，應有行政程
序法第 131 條第 1 項、第 2 項規定之適用（最高行政法院
101 年判字第 625 號判決意旨參照）。
追繳押標金處分屬管制性不利處分，係行政主體為公法上財產請
求權之行使，關於權利行使的時間上限制，採購法既無特別規定
，自應適用行政程序法第 131 條第 1 項 5 年時效期間的規
定（最高行政法院 101 年度判字第 8 號判決意旨參照）。又
追繳押標金之規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第 131
條 1 項規定：「公法上請求權，除法律有特別規定外，因 5
年間不行使而消滅。」惟上開時效應自何時起算，行政程序法並
未規定，即應類推適用民法第 128 條之規定，依該條前段規定
：「消滅時效，自請求權可行使時起算。」是追繳押標金之請求
權時效，即應自請求權可行使時起算（最高行政法院 101 年度
判字第 787 號判決意旨參照）。因此追繳押標金為公法上請求
權，應適用行政程序法第 131 條第 1 項之 5 年期間之規定
。
附註：追繳押標金等非屬裁罰性不利處分，不適用行政罰法第 27 條裁處
權時效之規定，似已為最高行政法院一致見解。
由最高行政法院 100 年判字第 1071 號、100 年判 865 號判決
可知，其認依採購法第 30 條第 1 項前段及第 31 條第 2 項第
8 款規定，暨押標金乃擔保全體投標者均能遵照投標應行注意事項
以踐行相關程序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍
標或妨礙標售程序公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，
亦有確保投標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免
不當或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者，辦
理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳
，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於
「管制性不利處分」，此與行政罰法所稱之「裁罰性不利處分」係
以違反行政法上義務而對於過去不法行為所為之制裁相殊。是以，
被上訴人對上訴人所為強制追繳押標金之處分，固為不利之行政處
分，但不屬於行政罰法所稱之行政罰處分，自無該法第 27 條關於
時效期間規定之適用等情。
初步研討結果：
多數採乙說。
大會研討結果：
實到人數：57 人，採甲說 0 票，採乙說 34 票。
相關法條：
（一）行政程序法第 131 條
（二）政府採購法第 31 條
參考資料：
（一）行政程序法第 131 條所稱之「公法上請求權」，在立法過程中（立法者主觀
意志）似有將之視為「公權力行使」及「人民對行政機關之債權請求權」之意
，但使用「公法上請求權」之用語，在客觀的解釋上，應僅及於「人民對行政
機關之債權請求權」。從客觀說的解釋及法律漏洞的填補，本書認為此「公法
上之請求權」應包括「行政機關對人民之金錢及實物之給付請求權」及「人民
對行政機關之債權請求權」，至於「行政機關對人民行使公權力作成行政處分
而為命令或禁止之權限」及「行政罰裁處權」則不在其內。（李惠宗，行政法
要義）
（二）所謂「公法上請求權」，係指權利義務主體相互間，基於公法上法律關係，一
方向他方請求他方特定給付之權利（最高行政法院 100 判 1071） ，適用消
滅時效者，主要係公法上之財產請求權，例如行政機關對人民之金錢給付請求
權與人民對行政機關之債權請求權。（黃俊杰，行政法）
（三）所謂公法上請求權係指本法或其他行政法、律或法規，所賦予具公法性質之請
求權。（陳慈陽，行政法總論）
（四）下命處分，只命相對人為特定作為、不作為或忍受某種措施，或解免作為、不
作為義務之行政處分。當事人若不履行其義務，則須另行付諸行政執行。（李
惠宗，行政法要義，100 年 9 月五版）
（五）下命處分指命相對人為特定之作為、不作為或忍受的處分，納稅處分、徵兵處
分及警察機關為維護秩序之各種處分均屬之。下命處分所課予之義務，相對人
未履行時，即生強制執行之問題，各種處分中亦唯有下命處分有強制執行之可
能性及必要性。（吳庚，行政法之理論與實用，增定 11 版）
（六）管制性不利處分：
行政機關在行政處罰之外，為維護行政秩序之必要，而作成限制或剝奪人民自
由或權利之行政處分者，應循一般行政程序，作成其他不利益行政處分，並詳
細說明其所採管制措施乃為達成行政目的所必要之理由，且全面接受司法審查
。
行政處罰與其他行政管制性質之不利益行政處分之目的不同，因此行政機關作
成行政處罰或其他行政管制性質之不利益行政處分時之理由，完全不同，且行
政管制性質之不利益行政處分依法亦不應適用行政處罰相關規定，故行政機關
作成行政處罰以外其他行政管制性質之不利益行政處分時，不得以人民有故意
或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而應敘明各該管制措施乃為向未
來維持行政秩序所必要之理由，並予人民就此一內容之不利益行政處分，依行
政程序法規定，為正確表達意見之機會，否則即有剝奪該處分相對人正確陳述
意見之機會而違反正當法律程序之虞。（司法院釋字第 621 號大法官彭鳳至
、徐璧湖協同意見書四、 3、及註二十九）。
（七）最高行政法院 100 年度判字第 1071 號判決
（八）最高行政法院 100 年度判字第 1474 號判決
（九）最高行政法院 101 年度判字第 787 號判決
（十）最高行政法院 100 年度判字第 1985 號判決
（十一）最高行政法院 101 年度判字第 625 號判決
（十二）最高行政法院 101 年度判字第 8 號判決
101 年最高行政法院裁判統計資料：
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│ │適用行政程序法第131條 │不適用行政程序法第131條 │
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│案號│101年度判字第787號 │ │
│ │101年度判字第679號 │ │
│ │101年度判字第625號 │ │
│ │101年度判字第640號 │ │
│ │101年度判字第8號 │ │
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提案機關：臺北高等行政法院
（102 年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果提案十）
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