法律問題：受處分人於民國 90 年 8 月 26 日，駕駛自用小客車，在高速公路超速
行駛，交通局於 96 年 11 月 6 日裁決，依道路交通管理處罰條例第
33 條第 1 項規定，裁處罰鍰新臺幣 6,000 元。時效是否完成？
討論意見：甲說：肯定說。
按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重
既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由
法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依
職權以命令訂之；在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅
時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定
前，亦應類推適用民法之相關條文（司法院 88 年 1 月 29 日
大法官會議釋字第 474 號解釋理由書參照）。而道路交通管理
處罰條例第 90 條既規定：「違反本條例之行為，自行為成立之
日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾 3 個
月不得舉發。」為使交通違規案件儘早結案，斟酌考慮動力交通
工具日益成長，及交通繁忙攸關人民權益暨生活之便利起見，行
政機關自有早日舉發、處罰確定及迅速執行之必要，避免違規事
件長期懸而不決，並符合法律安定性之必要考量。
又所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事
件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及
是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關
以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對
外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍
數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而
視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不
符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而
接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖（司法
院 86 年 3 月 21 日大法官會議釋字第 423 號解釋文及理由
書參照）。依道路交通管理處罰條例第 7 條第 1 項、第 7
條之 1、第 8 條第 1 項分別規定：「道路交通管理之稽查，
違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執
行之」、「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢
具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，
應即舉發」、「違反本條例之行為，由左列機關處罰之：一、違
反第 12 條至第 68 條之規定者，由公路主管機關處罰。二、違
反第 69 條至第 84 條之規定者，由警察機關處罰」。可知交通
案件之裁處程序，可分為「舉發」與「裁決」，非經「舉發」及
「裁決」程序，難謂已經完成交通案件之裁處程序。且交通違規
事件之裁決，係以先前舉發之事實為基礎，並未重新再為實體審
查，故性質上僅為重複處置（亦有稱重複處分），非謂另有新的
行政處分，故其實質上與先前之舉發仍為同一行政處分。是舉發
程序於交通違規事件之法律實質意義內涵，已包含具有處罰性質
內涵之裁決，公路主管機關及其助手之警察機關，如經對外製發
「舉發違反道路交通管理事件通知單」，更創設違規行為人於收
受時起得主張自動繳納案款接受裁罰之效果，致行政機關同時受
到期限內不得續行裁罰之限制，此觀道路交通管理處罰條例第 9
條第 1 項：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交
通管理事件通知單後，應於 15 日內，到達指定處所聽候裁決。
但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依
各該條款罰鍰最低額，自動向指定之處所繳納結案」之規定，更
為明瞭。故「舉發」即屬行政機關行使公權力，就特定具體之公
法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分
，並無疑問。且參照道路交通管理處罰條例第 90 條修正之立法
理由，對行政機關所為不得逾 3 個月之限制，並非僅限於「舉
發」而已，更應及於「裁決」，始符合時效制度之意旨；行政機
關逾期不為舉發及裁決，則於個案中更應賦予失權之效果。否則
，任憑行政機關自我延宕，怠惰散漫而無積極作為，客觀上如無
不能裁決及送達之事由，竟經過相當期間仍無所為，其原因究竟
為何？已難對外合理說明，更足以使行為人相信行政機關已經不
再裁罰。如將舉發與裁決之程序予以割裂，謂「舉發」僅為觀念
通知、「裁決」始為行政處分之見解，實無視於上揭大法官會議
有關時效制度及行政處分之解釋，更違背道路交通管理處罰條例
第 90 條修正採用時效制度，旨在早日確定交通違規案件之實質
內容，並非可取。
再者，對於死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等國家刑罰
權，尚設有追訴權時效制度（刑法第 80 條參照）。對於行政罰
，例如社會秩序維護法對於同法第 19 條規定之拘留、勒令歇業
、停止營業、罰鍰、沒入、申誡等行政罰之訊問、處罰及執行，
亦於同法第 31 條、第 32 條規定：「違反本法行為，逾 2 個
月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，
自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者
，自行為終了之日起算」、「違反本法行為之處罰，其為停止營
業、罰鍰、沒入、申誡者，自裁處確定之日起，逾 3 個月未執
行者，免予執行；為拘留、勒令歇業者，自裁處確定之日起，逾
6 個月未執行者，免予執行。分期繳納罰鍰而遲誤者，前項 3
個月之期間，自其遲誤當期到期日之翌日起算。其經易以拘留者
，自法院裁定易以拘留確定之日起，逾 3 個月未執行者，免予
執行」，除明確設有裁罰及執行之期間限制外，更宣示行政機關
逾期不為應發生失權之效果。故縱認道路交通管理處罰條例第
90 條非屬裁罰時效規定，惟依舉重以明輕之法理，則對於惡性
更低之交通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？依司法院大
法官會議釋字第 474 號解釋容許類推適用之結果，則依交通違
規案件行為時之相關法律，僅有社會秩序維護法性質最為相同，
則其裁處即應受 2 個月之限制，亦已發生失權之效果；此際，
並無其後 88 年 2 月 3 日制定、90 年 1 月 1 日施行之
行政程序法，及 94 年 2 月 5 日制定、95 年 2 月 5 日
施行之行政罰法，有關時效等規定之適用或類推適用。
況行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信用之
方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；為行政程序法第 4
條、第 8 條所明訂。行政行為應以誠實信用之方法為之，及需
符合信賴保護原則，更為學者及實務所肯認，行政程序法之規定
為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行
政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，
無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂
誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定
並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權
利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上
作用，於具體事實妥善運用之方法。公路監理主管機關長期怠於
對交通違規行為作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態
，且致使違規人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大
之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠
實信用原則有悖，且違反情節重大。況處罰機關長時間延宕而未
作出裁決，或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，
往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益
甚鉅。故處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責
由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。故無論依道路交通管
理處罰條例第 90 條即為裁罰時效規定，或縱非裁罰時效規定而
依類推適用社會秩序維護法之結果，行政機關在此情形均發生失
權之效果，始符合誠信原則之法理。
乙說：否定說。
信賴保護、誠實信用等原則雖屬行政行為之基本法理，亦有行政
程序法第 8 條規定可參。然原處分機關逾越上開細則規定期間
之裁處，此種消極不作為難以有外在的客觀表現使人民信賴。又
審酌道路交通管理處罰條例並未有裁處權時效之規定，則受處分
人在客觀上是否有使其相信原處分機關不行使裁處權之「信賴利
益」存在，尚屬有疑。此外，誠實信用原則為行政法上一般法律
原則，既本件已有行政罰法第 45 條規定之適用，自應優先適用
。
行政罰法第 27 條第 1 項、第 2 項分別明定「行政罰之裁處
權，因 3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義
務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生
時起算。」然行政罰法係於 94 年 1 月 14 日經立法院三讀通
過，並經總統於同年 2 月 5 日公布，且該法第 46 條亦規定
「本法自公布後一年施行。」是行政罰法係自 95 年 2 月 5
日起始生效力。又同法第 45 條第 2 項另規定「前項行政罰之
裁處權時效，自本法施行之日起算」，係指自行政罰法 95 年 2
月 5 日施行之日起，計算 3 年之裁處權時效，並非自違反行
政法上義務之行為結束日起算，此乃行政罰法生效後，行政機關
得溯及適用行政罰，足見本件裁處權有 3 年期間之限制，且該
時效期間起算時點，雖行政罰法第 27 條第 2 項及第 45 條第
2 項均有規定，惟行政罰法第 27 條第 2 項未設有任何條件限
制，屬一般規定，而行政罰法第 45 條第 2 項，則明定僅限於
就行政罰法生效前行為，於行政罰法生效後裁處之適用，屬特別
規定，自應優先適用。從而本件裁罰有關裁處權時效起算時點，
應適用同法第 45 條第 2 項規定，亦有行政院 94 年 8 月 8
日院臺規字第 0940020908 號函文「行政機關因應行政罰法施行
應注意之法制事項第 10 項」可參。
按行政罰法第 27 條第 1 項、第 2 項有關裁罰權之時效，與
行政程序法第 131 條之公法上之請求權及行政執行法第 7 條
之執行時效雖皆有不同，然因行政罰法之裁罰權並非公法上之請
求權，必於裁罰後，視處罰之種類，始有公法上之請求權之發生
，亦即裁罰權係屬形成權，非公法上之請求權（法務部 95 年 6
月 8 日法律字第 0950016915 號函文意旨參照），則行政罰法
之裁處權及行政程序法之請求權法律性質既非相同，上開法規規
定即不具同一性，自難依行政罰法第 5 條規定，就上開法規所
定之不同時效期間予以比較適用（法務部 96 年 3 月 6 日法
律字第 0960700154 號函文意旨參照）。
按行政罰法第 45 條第 1 項規定：「本法施行前違反行政法上
務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第 15
條、第 16 條、第 18 條第 2 項、第 20 條及第 22 條規定外
，均適用之。」足見本法施行前違反行政法上義務之行為應受處
罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個
別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算。而
道路交通管理處罰條例所定罰鍰，吊扣吊銷證照、記點之裁罰，
本屬行政罰法所稱行政罰之性質，是其裁罰自有行政罰法規定之
適用。處分機關雖於 96 年 11 月 6 日始對受處分人裁處，惟
裁處之時效起算，應自 95 年 2 月 5 日起算 3 年（即裁罰
權之時效應計至 98 年 2 月 4 日）。故本件裁決應未逾時效
期間。
初步研討結果：
採甲說。
審查意見：採乙說。
交通違規案件之受處分人於違規行為後 3 個月內收受舉發通知書，既
已知悉其交通違規之事實，如不服違規舉發之事實，本可依循舉發通知
書所指定之到案處所請求裁決，依聲明異議之程序為之救濟，受處分人
尚不得因行政機關之怠惰而受有免罰之射倖性期待，且實務運作上受處
分人於裁決機關裁決前亦得向裁決機關提起申訴，由裁決機關轉請原舉
發機關再為查核，受處分人非無其他管道為權益之保障。況且道路交通
管理處罰條例第 90 條之規定即僅明示為違規行為逾 3 個月，不得「
舉發」，並未及裁決機關之「裁決」處分，受處分人自無逾 3 個月未
「裁決」即因時效完成而免罰之信賴保護原則之適用。再者，道路交通
管理處罰條例既未對「裁決」處分權為時效之規定，則應回歸行政罰法
有關「裁處權」時效之相關規定，然行政罰法第 45 條就行政罰法施行
前裁處權時效之適用並無溯及既往之規定，自應依該法第 45 條第 2
項之規定自該法施行之日起即 95 年 2 月 5 日起計算裁處權時效，
是本題交通局於 96 年 11 月 6 日為裁罰，距行政罰法時效之起算日
未滿 3 年，是其裁處權時效未屆，時效未完成，應以乙說為當。
研討結果：採甲說（經付表決結果：實到 73 人，採甲說 50 票，採乙說 12 票）。
參考資料：
資料 1
行政院 94 年 8 月 8 日院臺規字第 0940020908 號函節錄：
十、本法施行後，第 27 條第 1 項所定行政罰之裁處權因 3 年期間而消滅；本法
施行前，違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，
上開第 27 條第 1 項所定裁處權時效之計算，應注意依本法第 45 條第 2 項
規定辦理。
資料 2
法務部 95 年 6 月 8 日法律字第 0950016915 號函：
主 旨：貴府函詢有關公法上金錢給付請求權時效起算點、行政罰法裁處權時效及
行政執行法時效之疑義乙案，復如說明二至三。請 查照參考。
說 明：二、按公法上請求權，係指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方
得請求他方為特定給付之權利，包括人民對行政機關之公法上請求權
及行政機關對人民之公法上請求權二種情形（本部 91 年 6 月 18
日法律字第 0910023029 號函參照）。行政程序法第 131 條第 1
項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因 5 年間不行
使而消滅。」本條係有關公法上請求權之消滅時效規定，即「已發生
」且得行使之公法上請求權，因經過法定期間不行使致使該請求權消
滅。而行政罰法第 27 條第 1 項規定：「行政罰法之裁處權，因 3
年期間之經過而消滅」乃裁處權時效之規定。所謂裁處權係國家對違
反行政法義務者得課處行政罰之權力，屬形成權，非公法上請求權，
故行政罰法第 27 條第 1 項之裁罰權時效與行政程序法第 131 條
之公法上請求權時效係屬二事。至執行期間，依行政執行法第 7 條
規定，係自處分確定之日起算 5 年，於 5 年之執行期間內已開始
執行，尚未執行完畢者，仍得繼續執行。又於前述裁處權時效內依法
裁處，且經合法送達並確定者，即屬起算執行期間之問題，尚非公法
上請求權時效之問題。換言之，於此情形並無行政程序法第 131 條
規定之適用（本部 90 年 3 月 22 日法 90 令字第 008617 號令參
照）。
三、次按行政處分係以合法送達為生效要件，如未合法送達，自不生效力
，亦無從起算執行期間，如裁處機關因未合法送達，而逾越裁處權期
間，自不得再行裁罰。惟依行政罰法第 45 條第 2 項規定，該法施
行（95 年 2 月 5 日）前違反行政法上義務之行為應受處罰而未
經裁處者，自 95 年 2 月 5 日起算 3 年之裁處權時效，併此敘
明。
資料 3
法務部 96 年 3 月 6 日法律字第 0960700154 號函：
主 旨：關於行政罰法第 5 條「從新從輕原則」適用疑義乙案，本部意見如說明
二、三。請查照參考。
說 明：二、按行政罰法（以下簡稱本法）第 5 條規定：「行為後法律或自治條
例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前
之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。
」所謂「從新」，乃指違反行政法義務之行為後，法律或自治條例有
關處罰之規定有變更者，適用「行政機關最初裁處時」之法律或自治
條例。至行政機關最初裁處後之時點，包括訴願先行程序之決定、訴
願決定、行政訴訟裁判，乃至於經上述決定或裁判發回原處分機關另
為適當之處分等時點，均非屬「行政機關最初裁處時」。蓋如將「從
新」之時點界定於上開救濟程序之決定或裁判時，不但易啟受處分者
僥倖心理，毫無理由提起救濟，而期待法規之變動，徒增救濟程序之
費時費力，亦將使原處分合法性判斷之基準時往後挪移，立論欠缺一
貫，因此，本法乃規定適用「行政機關最初裁處時」之法律或自治條
例。準此，行政處分之裁處如有瑕疵而經訴願管轄機關、行政法院或
裁處機關之上級機關等有權機關予以撤銷並命其另為適當之處分而再
度為裁處者，均仍以原來第一次裁處時之法律或自治條例為準（本部
94 年 12 月 1 日法律字第 0940045 176 號書函參照）。
三、至同條所定「行為後法律或自治條例有變更」者，限於已公布或發布
且施行之實體法規之變更，其變更前後之新舊法規必須具有同一性，
且為直接影響行政罰裁處之義務或處罰規定；又法律或自治條例授權
訂定法規命令或自治規則以補充義務規定或處罰規定之一部分，而此
類規定之變更如足以影響行政罰之裁處，自亦屬本條所定之法規變更
（本部 95 年 3 月 8 日法律字第 0950700184 號函；林錫堯著，
行政罰法，2005 年 6 月初版，第 67-70 頁參照）。
資料 4
法務部 97 年 3 月 12 日法律決字第 0970008470 號函：
主 旨：有關行政罰法與道路交通管理處罰條例之法律適用疑義乙案，關於行政罰
裁處權時效部分，本部意見復如說明二、三，請查照參考。
說 明：二、按行政程序法第 131 條第 1 項規定：「公法上之請求權，除法律
有特別規定外，因 5 年間不行使而消滅。」係有關公法上請求權消
滅時效之規定，即公法上請求權已發生且可得行使之公法上請求權，
因經過法定期間而不行使，致使該請求權消滅之規定。而行政罰法（
以下簡稱本法）第 27 條第 1 項規定：「行政罰之裁處權，因 3
年期間之經過而消滅。」乃裁處權時效之規定，而裁處權係國家實施
之權力，係屬形成權，非公法上請求權消滅時效，故行政程序法第
131 條之消滅時效規定與本法第 27 條裁處權時效規定係屬二事。從
而，本法施行前之違規行為之裁處權時效，自不適用行政程序法第
131 條第 1 項規定（本部 95 年 5 月 24 日法律字第
0950017735 號、同年 6 月 8 日法律字第 0950016915 號、12
月 13 日法律決字第 0950700891 號函參照），合先敘明。
三、在本法制定之前，各領域行政法規對於違反行政法上義務行為之裁處
權時效，普遍未設規定，則本法施行後，有關施行前違規且尚未裁處
之案件究應如何處理，恐生爭議，爰於第 45 條第 2 項明定此種案
件之裁處權時效，以杜爭議。是以，本法施行（95 年 2 月 5 日
）前違反行政罰法上義務之行為業已終了，其行為應受處罰而未受經
裁罰者，其 3 年之裁處權時效自本法施行日起算，如其他法律另特
別規定裁處時效者，則依本法第 1 條但書規定，適用該特別規定，
不適用本法第 45 條第 2 項規定。
四、另所謂「權利失效」之法理，必須斟酌權利之性質、法律行為之種類
、社會經濟之狀態，以及其他主觀客觀因素而決定之，其要件須於具
體個案中從嚴認定；權利失效乃權利不當行使禁止之一種特別型態，
其權利自體並未消滅，僅發生義務人之抗辯效果，宜由義務人依一般
證據原則負舉證責任（王澤鑑，民法學說與判例研究，第一冊，頁
339 參照），尚與立法體制無涉，併提供參。
提案機關：臺灣高等法院高雄分院
（臺灣高等法院暨所屬法院 97 年法律座談會刑事類提案 第 38 號）
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