本件應屬公法爭議事件，受訴法院應為實體判決。
按市有道路屬於公有土地，甲公司使用該道路埋設管線，與公眾依一般方
式使用該市有道路（例如道路通行）之情形不同，而應屬「特許使用」，
惟公物使用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關係；
凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行為究係基於公權力
作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個
案內容及所依據之法令而定。本件高雄市政府前訂有「高雄市市有財產管
理規則」，該規則第六十三條規定：「凡利用公有土地，道路．．．裝置
油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．，除法令另有規定外，應計收使用費。
前項使用費應比照租金標準並解繳市庫。」惟高雄市政府當時係依首揭行
政院函釋予以免收甲公司土地使用費，是高雄市政府核准甲公司挖掘公路
埋設管線之許可行為，性質上顯非基於與甲公司意思合致之私法上行為，
而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生法律效果之單
方行政行為，自屬行政處分。則高雄市政府嗣於八十六年間依前揭管理規
則第六十三條之規定，另訂頒「高雄市市有地裝置埋設管線計收使用費作
業原則」，並據以發函向甲公司徵收自八十七年一月一日起之土地使用費
，亦為單方之意思決定，而未容許相對人任何意思之參與，自屬就本件具
體事實為另一對外發生法律效果之行政行為，性質上即為訴願法第三條第
一項之行政處分。甲公司對上揭處分如有不服，自得對之提起訴願及行政
訴訟，以謀救濟，受訴法院即應為實體上審理（最高行政法院九十一年度
裁字第三三四號裁定參照）。另基於對道路之公共用物，依公物之性質開
放通行，固為行政程序法第九十二條第二項之一般處分；如屬應經主管機
關許可，人民得作特殊使用者，則為同法條第一項之普通行政處分，亦即
公物管理機關以特許方式核准特殊使用，其間之公物利用關係，應歸於公
法關係。再者公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多相似之處，參酌
屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方式，出租與民眾使用，改制前
行政法院五十五年判字第十號判例，即認其利用關係純屬私法上之權利義
務關係，嗣有關機關於六十九年間將營造物利用規則即市場管理規則，予
以修改以核准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收年
費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，則公有市場與利
用人間變更為公法關係，改制前行政法院七十年度判字第八五五號判決，
亦認可此項利用關係為公法關係，因而如有爭執自可依法提起行政訴訟。
綜上，本件事實應認為屬公法關係，較符合行政法之理論與實務。
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